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Europas Klima-Flaggschiff leckt

Das Europaparlament will am Mittwoch den Emissionshandel wieder flottmachen. Trotz einiger sinnfälliger Reparaturen wird das Flaggschiff des europäischen Klimaschutzes aber weiter angeschlagen bleiben. Nach wie vor stehen Milliarden überflüssiger Zertifikate in den Büchern und halten den CO2-Preis im Keller.

Von Verena Kern und Sandra Kirchner

Als in Paris im Dezember 2015 das erste globale Klimaschutzabkommen doch noch zu scheitern drohte, appellierte der damalige US-Außenminister John Kerry an die versammelten Staatenvertreter mit einem Churchill-Zitat: "Es reicht nicht immer, das Beste zu geben. Manchmal muss man das tun, was erforderlich ist." Ein Abkommen zum Schutz des Klimas ist notwendig, sollte das heißen, ihm zuzustimmen ist wichtiger, als Einzelinteressen zu verfolgen.

BildDie Entwicklung bei den Zertifikatepreisen in den letzten zehn Jahren (Grafik vergrößern) zeigt auf einen Blick, dass Europas Top-Klimaschutzinstrument, der Emissionshandel, in der Dauerkrise ist. (Grafik: CAN)

Der Churchill-Satz fiel auch am Montagabend, als das Europaparlament über die geplante Reform des EU-Emissionshandels debattierte. Auch hier ging es um die schiere Notwendigkeit eines wirksamen Klimaschutzes. Der Tenor der meisten Wortbeiträge: Das Maßnahmenpaket, das am morgigen Mittwoch zur Abstimmung steht, ist zwar keineswegs optimal, doch immerhin der bestmögliche Kompromiss für die überfällige Reparatur des Emissionshandels, des angeschlagenen Flaggschiffs des europäischen Klimaschutzes.

Gepackt hat das – um im Bild zu bleiben – Reparatur-Set die EU-Kommission. Der Umweltausschuss des Parlaments verschärfte den Gesetzentwurf im letzten Dezember an einigen Stellen. So soll beispielsweise ab 2021 die jährliche Drosselung der Zertifikatemenge 2,4 Prozent betragen – statt 2,2 Prozent, wie von der Kommission vorgesehen. Bislang sind es 1,74 Prozent.

Ein Änderungsantrag des Industrieausschusses wird morgen verlangen, die Kommissions-Variante beizubehalten. Zahlreiche EU-Abgeordnete – vor allem von rechtspopulistischen Parteien – sprachen sich dafür in der Debatte aus. Was bei der morgigen Abstimmung herauskommen wird, ist offen.

Vorgesehen ist außerdem, dass 800 Millionen überschüssige Zertifikate aus dem Handelssystem gelöscht werden. Damit soll der Emissionshandel wieder fit gemacht werden, um die Aufgabe zu erfüllen, für die er geschaffen worden ist, nämlich zur Reduktion von Klimagasen beizutragen, wie es Klimakommissar Miguel Arias Cañete Montagabend vor dem Parlament erklärte. Das Paris-Abkommen sei "ein historischer Beschluss", so der Kommissar. "Europa muss nun zeigen, dass wir es ernst meinen. Wir müssen die Speerspitze sein."

Momentan gibt es drei Milliarden überschüssige Zertifikate. Durch das Überangebot sind die Preise dauerhaft in den Keller gerauscht. Weniger als fünf Euro kostet der Ausstoß einer Tonne Kohlendioxid derzeit. Letztes Jahr ging es zeitweilig sogar auf weniger als vier Euro runter (siehe Grafik). Bei solchen Tiefstpreisen kann von einer Lenkungswirkung des Emissionshandels keine Rede sein.

Klimaschützer befürchten das Gegenteil des Gewollten

"Der Emissionshandel funktioniert derzeit nicht gut", formulierte Ian Duncan am Montag diplomatisch. Der Schotte ist im Umweltausschuss federführend für die Reformvorschläge. Ähnlich wie Klimakommissar Arias Cañete sagte auch Duncan: "Wir müssen uns darauf konzentrieren, dass Paris Realität wird." Das Klimaabkommen sei eine "Verpflichtung". Dadurch ändere sich "alles". Deshalb sei die Reform des Emissionshandels so wichtig. "Es geht um etwas Größeres als Europa", erklärte Duncan, der das Reformpaket nach eigenen Angaben "Brexit-sicher" gemacht hat.

Ob die Reformvorschläge jedoch ausreichen werden, um den riesigen Zertifikate-Berg abzuschmelzen, der sich im Handelssystem über die Jahre angesammelt hat, ist keineswegs sicher. Bis 2020 könnte trotz Reform der Überschuss auf mehr als vier Milliarden Zertifikate steigen, hat der Dachverband der Klimaschutzorganisationen Climate Action Network (CAN) ausgerechnet.

Und dieser Überschuss dürfte dann sogar komplett in die vierte Handelsperiode ab 2021 übertragen werden. Das Emissionsbudget würde dann wohl höher ausfallen als die voraussichtlichen Emissionen. Das würde die Idee des Emissionshandels – nämlich die zunehmende Deckelung der erlaubten Emissionsmenge – auf den Kopf stellen. Bis 2030 könnte der Überschuss nach CAN-Berechnungen sogar auf sechs bis sieben Milliarden Zertifikate anwachsen.

"Die Reform ist ein guter Anfang, aber viel zu wenig", urteilt Anja Kollmuss von CAN. Die Menge der überschüssigen Zertifikate würde damit nur um etwa eine Milliarde gesenkt. Das sei zwar ein Schritt in die richtige Richtung. Begrüßenswert sei auch, dass Europa das Paris-Abkommen als Auftrag nimmt, um endlich aktiv zu werden. Doch die Vorschläge seien "nicht ausreichend genug", sagt Kollmuss. Allein in der künftigen "Marktstabilitätsreserve" würden 2030 dann etwa drei bis fünf Milliarden Zertifikate liegen.

Der CO2-Preis müsste sich versechsfachen, um zu wirken

Schon seit Jahren steht der Europäische Emissionshandel (ETS) wegen seiner Ineffizienz in der Kritik. Zwei Reformen sollten Europas wichtigstem Klimaschutzinstrument auf die Beine helfen. So wurden 900 Millionen Zertifikate zurückgehalten – das sogenannte Backloading –, die ursprünglichen Planungen zufolge ab 2019 wieder in zwei Schritten in Umlauf gebracht werden sollten. Stattdessen werden sie in die Marktstabilitätsreserve - eine Weiterentwicklung des Backloading - eingestellt. Weitere überschüssige Zertifikate werden in die Reserve überführt, wenn die Zahl der Emissionszertifikate in einem Jahr eine bestimmte Schwelle überschreitet.

Doch weder das Backloading noch die Marktstabilitätsreserve hatten bislang nennenswerten Einfluss auf den Zertifikatepreis. Er blieb bis jetzt konstant im unteren einstelligen Bereich. Die vorgeschlagenen Reformen werden daran nicht viel ändern, befürchtet CAN. "Trotz der Reformen wird der Zertifikatepreis niedrig bleiben", sagt Anja Kollmuss.

Sie rechnet damit, dass der Preis 2030 bestenfalls zwischen zehn und 15 Euro liegen wird. Damit der Emissionshandel aber tatsächlich zu Einsparungen bei den Kohlendioxid-Emissionen führt, müsste er bei mindestens 30 Euro pro Tonne liegen.

Vor weiterreichenden Reformen scheuen aber sowohl die EU-Kommission als auch das Europäische Parlament und selbst dessen Umweltausschuss zurück. Sie fürchten das sogenannte Carbon Leakage. Sprich: dass die Industrie ihre Produktion in andere Länder verlagert, wo niedrigere Standards gelten, wenn Europa seine Standards weiter anheben würde. Damit wäre dem Klimaschutz nicht gedient, argumentierten am Montag Abend viele Abgeordnete, denn die Emissionen würden dann ja nicht vermieden, sondern einfach nur woanders entstehen.

Industrie droht mit Abwanderung und macht Plus

Dass es in den zwölf Jahren seit Beginn des europäischen Emissionshandels bereits zu solchen Abwanderungen gekommen ist, dafür sieht Agnes Brandt vom Brüsseler Thinktank Carbon Market Watch keinerlei Anzeichen. "Vielmehr hat die Industrie mit dem Zertifikatehandel Profite in Höhe von 25 Milliarden Euro gemacht", sagt Brandt. Da viel zu viele Zertifikate ausgegeben wurden, sei der Emissionshandel eine Art von Übersubventionierung der Industrie. Die europäischen Steuerzahler zahlten dafür die Rechnung.

Doch auch nach 2020 will die EU-Kommission weiterhin die Industrie beschenken und 6,3 Milliarden Gratiszertifikate vergeben. Das entspräche Emissionssubventionen in Höhe von 160 Milliarden Euro. Brandts Organisation Carbon Market Watch fordert, dass die kostenlosen Zertifikate für Sektoren wie die Zementindustrie gestrichen werden.

Eine Grenzabgabe für die Importeure von Zement würde die europäische Industrie effektiver vor Carbon Leakage schützen als die Gratiszuteilungen – und Wettbewerbsgleichheit schaffen, sagt Brandt. Vor Jahren forderte die Zementindustrie auch noch eine solche Abgabe. Mittlerweile ist die Branche gespalten, einige wollen weiter die hohen Gewinne aus den kostenlosen Zertikaten einstreichen. Fünf Milliarden Euro soll die Branche zwischen 2008 und 2015 mit den kostenlosen Verschmutzungrechten gemacht haben. Noch mehr hat wohl nur die Eisen- und Stahlindustrie mit den Zertifikaten verdient: 8,6 Milliarden Euro.

BildDer EU-Emissionshandel ist eine prima Sache – für die Industrie, nicht für das Klima. (Foto: derhypnosefrosch/Flickr)

Viele EU-Abgeordnete sehen das aber anders. Bei der Parlamentsdebatte am Montagabend wurde immer wieder die Forderung laut, man solle die Zementindustrie schützen, genauso die Glas-, Ziegel-, Kalk- und Stahlindustrie, sonst drohe der Verlust von Arbeitsplätzen.

Am 28. Februar wird sich der EU-Ministerrat mit der Reform befassen. Falls das Maßnahmenpaket, das der Umweltausschuss ausgehandelt hat, bei der morgigen Abstimmung im Parlament nicht gut abschneidet, ist eine Verwässerung der Vorschläge durch die europäischen Umweltminister umso wahrscheinlicher.

[Erklärung]  
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