Vom 1. bis zum 7. Oktober trafen sich die Klimaschutz-Unterhändler der Vereinten Nationen zu außerplanmäßigen Gesprächen in Panama City. Das Vorbereitungstreffen kurz vor dem Weltklimagipfel in Durban setzt die weitgehend ergebnislosen Verhandlungen im Juni dieses Jahres in Bonn fort. Es befasst sich hauptsächlich mit den offenen Fragen der Fortführung des Kyoto-Protokolls und der Findung einer Rechtsform für die langfristige Zusammenarbeit der Industrie- und Entwicklungsländer.

Die Spatzen pfeifen es längst von den Dächern: das Kyoto-Protokoll sei beinahe tot. Es stehe jedenfalls vor dem Exitus, wenn bei der siebzehnten Weltklimakonferenz (COP17) in Durban zum Jahresende kein Wunder geschieht. Warum die Lage so ist, ist leicht gesagt: Es fehlt der Wille zum gemeinschaftlichen Handeln.

Alle warten darauf, dass andere den ersten Schritt tun, und sind doch nicht bereit, eigene Schritte zu ergreifen, weil die Kosten substanzieller Emissionsminderungen sehr teuer werden und Lebensstile gefährden könnten – und dazu sind weder die Politik noch die Bürger dieser Welt gegenwärtig bereit. Was kann in dieser Lage in Durban erreicht werden? Gibt es noch eine Möglichkeit, das Kyoto-Protokoll zu retten? Und wozu es retten, wenn es substanziell nichts mehr trägt? 

Nach der Klimakonferenz in Cancun glaubten viele noch an neuen Schwung. Der ist ein Jahr später längst erlahmt. (Foto: Reimer)

Zunächst die gute Nachricht: Das Kyoto-Protokoll kann genau genommen nicht sterben. Es ist ein völkerrechtlich verbindliches Abkommen und bleibt in allen Bestimmungen für die 192 Unterzeichnerstaaten gültig, solange sie nicht förmlich austreten. Diese Möglichkeit besteht, wurde aber bislang nicht einmal in den USA ernsthaft in Erwägung gezogen.

Soweit die gute Nachricht, hier die schlechte: Es wird eine leere Hülle sein, wenn in Durban keine Übereinkunft zu einer zweiten Verpflichtungsperiode gefunden werden kann. Ohne Emissionsrahmen für die Jahre nach 2012 gäbe es keinen Handlungsdruck für die Unterzeichnerstaaten, so dass selbst das wenige Erreichte gefährdet würde. Dabei wäre eine solche Übereinkunft rechtlich und politisch leicht zu erzielen. Es müssten nur 144 Staaten, das heißt drei Viertel der Unterzeichner, in Durban zustimmen. Eine einfache Mehrheit der Entwicklungsländer und der EU würden dazu reichen.

Es würde aber einfach keinen Sinn machen, wenn Länder wie Kanada, die USA, Japan, China und Russland nicht unter diesen 144 Staaten sind. Denn dann läge die Gesamtlast der weltweiten Emissionsreduktion bei den EU-Staaten, die in der Summe nicht einmal 11 Prozent der Weltemissionen ausmachen. Länder wie die USA und China zeigen jedoch gegenwärtig keine Bereitschaft, irgendwelche verpflichtenden Bindungen bis 2020 einzugehen. Die EU muss daher ihrerseits substanzielle Zusagen für eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls an deren Zusagen knüpfen.

Nur Berufsoptimisten glauben in dieser Lage noch an eine Strategie des Lückenschlusses ("Closing the gap"). Die Empfehlung im Cancun-Übereinkommen, die freiwilligen Zusagen der Industrieländer (die sogenannten "Pledges") bis 2020 auf mindestens 45 Prozent Reduktion gegenüber den Emissionen aus 1990 auszuweiten, war nur ein Appell der mexikanischen Verhandlungsleitung. Zwar blieb er unwidersprochen, war aber nicht einmal ein politischer Beschluss.

Liegt die Klimodiplomatie am Boden? (Foto: Gerd Altmann/pixelio)

Reduktionsverpflichtungen zwischen zwischen minus 14 und minus 18 Prozent bis 2020 sind viel zu wenig

Die Chancen dafür gehen gegen Null. Eine Alternative dazu böte eine zweite Verpflichtungsperiode basierend auf den freiwilligen Zusagen, so wie sie heute vorliegen. Ich schätze die politische Lage so ein, dass selbst die freiwilligen Zusagen aus Cancún heute nicht mehr die Grundlage für eine neue Verpflichtungsperiode bilden könnten. Denn diese Zusagen würden nicht nur nicht ausreichen – Experten rechnen bis 2020 mit einer Emissionsreduktion aus den "Pledges" zwischen minus 14 bis minus 18 Prozent gegenüber 1990  – sie würden von den Staaten heute nicht einmal mehr als verbindlich akzeptiert werden.

Russlands ablehnende Position war gerade in dieser Frage zuletzt bei den Bonner Verhandlungen sehr eindeutig. Außerdem sind viele der Zusagen an Bedingungen geknüpft und teilweise sind diese Bedingungen so, dass ihre Umsetzung ein Kyoto-Nachfolgeabkommen ad absurdum führen würde. Russland und andere GUS-Staaten verlangen beispielsweise die Anerkennung ihres Waldzuwachses in den letzten Dekaden als Senkenaufbau sowie eine Anrechnung ("Carry Over") sämtlicher Überschussrechte aus der ersten Verpflichtungsperiode im Umfang von 9 bis 11 Gigatonnen CO₂. Jeder Marktmechanismus eines Kyoto-Nachfolgeabkommens würde unter diesen Überschussmengen an "heißer Luft" (hot air) zum Erliegen kommen. Politisch am wahrscheinlichsten sind daher eine Vertagung der Entscheidung in Durban, also etwa eine Verlängerung des bestehenden Kyoto-Rahmens für weitere zwei Jahre bis zum zwanzigsten Geburtstag der Klimarahmenkonvention (Rio+20) im Jahr 2012, und ein weiteres Arbeiten an der Eindämmung von Schlupflöchern wie Senkenanrechnung und "Carry Over" im Kyoto-Pfad.

Was aber würde der Fortbestand des Kyoto-Protokolls ohne eine zweite Verpflichtungsperiode bedeuten? Was wäre eine solche "leere Hülle" rechtlich, ökonomisch und politisch wert? 

Rechtlich würde sie die Form für einen kommenden völkerrechtlichen Vertrag bewahren, insbesondere das System von Mengenbeschränkungen und Handelsmechanismen ("Cap and Trade"). Rechtlich sichert sie auch die Institutionen des Kyoto-Protokolls, z.B. das Berichtssystem der UN für Treibhausgase und die flexiblen Mechanismen wie den für umweltverträgliche Entwicklung (Clean Development Mechanism, CDM). Ziel dieses Mechanismus ist es einerseits, die Kosten für die Industrieländer zu senken, die sie für die Erfüllung ihrer vertraglich festgelegten Reduktionsziele zu tragen haben. Andererseits soll Entwicklungsländern durch den Zufluss an Geld und Technologie eine ökologisch nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung ermöglicht werden.

Ökonomisch würde sie einen "Puffer" für den Europäischen Emissionshandel bieten. Im September erst wurde Rumänien vom Europäischen Emissionshandel wegen Unregelmäßigkeiten und Mängeln im Emissionsinventar ausgeschlossen. 300 Millionen Tonnen CO₂ wurden damit kurzerhand dem Emissionshandel in der EU entzogen. Solche Entwicklungen können nur in einem offenen Handelssystem ausgeglichen werden – dafür kann die Fortexistenz des CDM wichtig sein. 

Politisch bietet der Erhalt des Kyoto-Protokolls eine Garantie für den Fortgang des Verhandlungsprozesses in dem zweispurigen System von Kyoto-Protokoll und der Langzeitkooperation, die im Bali-Aktionsplan festgelegt ist. 

Ein Moment völligen politischen Versagens in der Menschheitsgeschichte: Nie kam nach dem Ende des 2. Weltkrieges mehr politische Macht für so lange an einen Ort zur Problemlösung, wie auf COP 15 in Kopenhagen.  - Wir sehen hier Britanniens Premier Gordon Brown, Barack Obama, Sarkozy von Rechts und Angela Merkel. Und nie scheiterten sie so kläglich. (Foto: Weißes Haus)

Natürlich braucht es eine europäische Strategie über die vorläufige Rettung des Kyoto-Protokolls hinaus. Wir brauchen neue Klimaallianzen mit Ländern wie Brasilien, Südafrika, Indien und China, um gemeinsam mit ihnen die Entwicklung einer kohlenstoffarmen Wirtschaftsweise (Low Carbon Development) voranzubringen. Hierbei müssen Akteure aus allen Gesellschaftsbereichen - Kommunen, Unternehmen und der Zivilgesellschaft - eingebunden werden, die den Prozess von unten - "bottom up" - voranbringen. Zusätzlich ist auch eine staatliche Förderung von oben nötig. Dazu gehört meines Erachtens auch die Entwicklung von neuen Modellen des Waldschutzes für Länder wie Indonesien und Malaysia (REDD+). 

Diese "Bottom-Up"-Prozesse brauchen aber Zeit und bleiben zarte Pflänzchen. Die internationale Klimapolitik bleibt daher auf absehbare Zeit schwach und in der Defensive. Und hier gilt der Grundsatz für die Defensive: Stützpunkte ausbauen! Der wichtigste Stützpunkt für die EU-Klimapolitik ist aus meiner Sicht der Europäische Emissionshandel. Den gilt es also zu schützen und zu optimieren.

Der Weltklima-Rat wird uns seine Rechnung für unser Tun 2013 präsentieren

Dass es hier noch viel zu tun gibt, um den Europäischen Emissionshandel zu stärken, zeigen die jüngeren Fehler im System. Beispiele hierfür sind Rumänien und auch die Hackerangriffe auf das System zu Jahresbeginn in Österreich. Und man muss den Emissionshandel gegen den Vorwurf schützen, er würde nur zur Problemverschiebung ("Carbon Leakage") führen, indem Unternehmen ihrer Stanorte und ihren Handel in die Entwicklungsländer verlagern. Wir brauchen den wissenschaftlichen Nachweis, der für die Umweltpolitik der 1980er und 1990er Jahre längst geführt wurde, dass auch die Klimapolitik nicht zur De-Industrialisierung in Europa führt. 

Daneben gibt es immer auch die Defensivstrategie, die auf die Entwicklung neuer Konzepte setzt. Deutschland hat mit der "Energiewende" hier einen mutigen Schritt gemacht, den die Forschung nicht nur in den Ingenieurswissenschaften, sondern disziplinübergreifend begleiten muss. Auch das IPCC wird eine wichtige Rolle spielen, um aus der Defensivlage in einigen Jahren wieder heraus zu kommen.

Die Rechnung für unser Tun wird uns das IPCC 2013 mit dem fünften Sachstandsbericht präsentieren. Das Problem ist, dass die Natur nicht auf uns wartet. Die Zeit läuft uns davon. Wir müssen uns auf folgeträchtige Szenarien der Klimaänderung einstellen, wo Anpassung an ihre Grenzen stößt. Die Hoffnung bleibt, dass "kleine" Katastrophen, wie sie sich jetzt bereits in Polargebieten der Arktis abzeichnen, uns aufrütteln und weltweit zum Handeln bewegen.

Lesen Sie zu dem Thema auch den Kommentar von Hanno Böck.