Zum 1. November wird NRW-Ministerpräsidentin Hannelore Kraft neue Bundesratspräsidentin: Das Amt hat eher symbolische Bedeutung, auch für das Vorhaben von Ländern wie Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Berlin, Brandenburg oder Bremen die schwarz-gelben Atompläne über die Länderkammer zu blockieren. Doch ob sie überhaupt mitreden dürfen, ist umstritten. Letztendlich wird wohl das Bundesverfassungsgericht entscheiden

Von Felix Werdermann

Wer entscheidet eigentlich über mögliche Laufzeitverlängerungen für die 17 deutschen Atomkraftwerke? Sind es die 62 Millionen wahlberechtigten Bundesbürger? Die zehntausenden Atomkraftgegner, die am Samstag auf die Straße gehen wollen? Die 622 Bundestagsabgeordneten? Die vier Chefs der großen Energiekonzerne? Oder gar die Bundeskanzlerin höchstpersönlich?

Vieles spricht dafür, dass acht Personen bei dieser Entscheidung eine wichtige Rolle spielen werden. Denn der Streit um den Weiterbetrieb der Reaktoren wird vermutlich in letzter Instanz vor dem Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe ausgetragen. Die acht Richter müssen dann entscheiden, ob der Bundesrat mitentscheiden darf oder nicht.

Am 31. Oktober löst NRW-Ministerpräsidentin Hannelore Kraft (SPD) Bremenes Bürgermeister Jens Böhrnsen (SPD) als Präsidentin des Bundesrats ab. Der symbolische Schlüssel wurde bereits übergeben. (Foto: Bundesrat/Jens Wiese)

Die Frage ist bedeutsam, schließlich hat die Koalition aus Union und FDP im Frühjahr ihre Mehrheit in der Länderkammer verloren – durch die Landtagswahl in Nordrhein-Westfalen mit der anschließenden Bildung einer rot-grünen Minderheitsregierung. Nun kann der Bundesrat die schwarz-gelben Atompläne blockieren. Im ersten halben Jahr der Regierungszeit hätte Schwarz-Gelb das Problem noch umschiffen können. Doch Angela Merkel hat das Problem ausgesessen, aus Angst, einen Wahlerfolg in Nordrhein-Westfalen zu riskieren. Längere Reaktorlaufzeiten sind unbeliebt in der Bevölkerung, das weiß auch die Kanzlerin. Selbst unter CDU-Wählern.

Inzwischen drückt Merkel auf die Tube, die nervige Atomfrage soll vom Tisch. Im Kanzleramt wurde ein Spitzentreffen anberaumt, es wurde ein zwölfstündiger Verhandlungsmarathon mit den zuständigen Ministern und den Bossen der Energiekonzerne. Das Ergebnis: Die Atommeiler sollen bis zu 14 Jahre länger am Netz bleiben. Doch das ist noch nicht das Ende der Geschichte: Der Bundestag muss solch ein Gesetz erst verabschieden, und die Opposition droht schonmal mit einer Klage vor dem Bundesverfassungsgericht, sollte der Bundesrat übergangen werden. Damit aber nicht genug: Die unionsgeführten Länder wollen eine Gegenklage einreichen. Denn wenn der Bundesrat den Ausstieg aus dem Ausstieg absegnen muss, dann hätte er auch den Ausstieg aus der Atomkraft selbst genehmigen müssen, meint die CDU.

Selbst Umweltminister Norbert Röttgen soll im vertrauten Kreis seiner Parteifreunde gesagt haben, er glaube, das Bundesverfassungsgericht kassiere eine Laufzeitverlängerung, die an der Länderkammer vorbei beschlossen werde. Das Ministerium dementierte zwar umgehend einen entsprechenden Zeitungsbericht, doch der Verdacht liegt nahe, dass sich die Regierung noch immer nicht einig ist in der Frage: Hat der Bundesrat ein Vetorecht?

SPD-geführte Länder wie Nordrhein-Westfalen, Rheinlans-Pfalz, Brandenburg, Berlin und Bremen wollen gegen die Verlängerung der AKW-Laufzeiten vorgehen. Ob das Veto der Länderkammer Einfluss haben wird, ist jedoch unklar. (Foto: Bundesrat)

Tatsächlich streiten sich hier die Gelehrten. Jedes Ministerium, jede Partei bestellt ihre eigenen Gutachten – doch am Ende herrscht mehr Unklarheit als je zuvor. Prinzipiell lassen sich drei Antworten geben: Ja, längere Laufzeiten sind zustimmungspflichtig. Nein, sie sind es nicht. Oder: Jein, es hängt davon ab. Und zwar von dem Ausmaß. Moderate Verlängerungen sind zustimmungsfrei, bei deutlichen Änderungen dürfen die Länder mitentscheiden. Hier schließt sich natürlich direkt die nächste Frage an: Wie viele Jahre dürfen die Reaktoren noch laufen, damit die Verlängerung als "moderat" gilt?

Warum bei diesen Fragen soviel Unklarheit herrscht? Weil im Grundgesetz eigentlich geregelt ist, dass der Bund bei Atomfragen alleinige Gesetzgebungskompetenz besitzt. Allerdings wurde den Ländern mit dem Atomgesetz die Auftragsverwaltung übertragen. Zum Beispiel werden die Reaktoren von den Atomaufsichten der Länder überwacht.

Nun argumentiert mancher Jurist, der Weiterbetrieb verursache höhere Kosten für die Länder, alleine deswegen müssten sie an der Entscheidung beteiligt werden. Umweltschützer glauben aber, dass der Bund im Zweifelsfall sämtliche Mehrkosten übernehmen könnte, um die Opposition in der Länderkammer auszutricksen. Darüber hinaus haften die Länder auch mit Millionenbeträgen bei möglichen Atomunfällen. Die Anlagenbetreiber müssen im Schadensfall maximal 2,5 Milliarden Euro zahlen, danach blechen Bund, Land und vor allem die Allgemeinheit. Wenn sich nun das Haftungsrisiko für ein Land wesentlich erhöht, müsse es auch mitentscheiden dürfen, sind einige Experten überzeugt.

Prominentester Vertreter einer generellen Zustimmungspflicht des Bundesrats ist Hans-Jürgen Papier. Er war acht Jahre lang Präsident des Bundesverfassungsgericht und hat im Auftrag des Bundesumweltministeriums die Bundesrats-Frage untersucht. In einem neuen Fachartikel vom September hat er seine Ansicht noch einmal bestätigt. Besonders pikant: Papier ist CSU-Mitglied und daher nicht unbedingt verdächtig, seine juristische Argumentation nur vorzuschieben, um den Weiterbetrieb der Atomreaktoren zu verhindern.

Auf der anderen Seite gibt es Rechtswissenschaftler, die mehr Jahre für die Atomreaktoren als rein quantitative Änderung betrachten, die nicht ausreiche, um eine Zustimmungspflicht zu rechtfertigen. Ausschlaggebend sei die Frage, ob Entscheidungsverfahren und Organisation der Länderverwaltung neu geregelt würden, sagt beispielsweise Staatsrechtler Christoph Moench. Um die Laufzeiten zu verlängern, sei dies weder erforderlich noch wahrscheinlich.

Die Definition "moderater Laufzeitverlängerungen" ist einer der Knackpunkte in der Frage der Zustimmungspflicht des Bundesrats. (Foto: Bundesrat)

Prinzipiell könnte ihnen auch Bundespräsident Christian Wulff zuvorkommen. Er braucht das Gesetz nicht unterzeichnen, falls er der Auffassung ist, der Bundesrat müsse mitentscheiden. Es ist aber davon auszugehen, dass er die knifflige Entscheidung dem Bundesverfassungsgericht überlässt.

Es gibt indes noch eine weitere Auffasung, die sich die Bundesregierung zu eigen gemacht hat: Eine „moderate" Laufzeitverlängerung könne das Parlament problemlos beschließen, ohne die Länder zu befragen. Beamte aus Innen- und Justizministerium hatten Expertisen angefertigt zu der Frage, wo denn die Grenze liegt zu einer deutlichen Verlängerung, die dann auch das Atomgesetz wesentlich ändern würde. Medienberichten zufolge wurde die Grenze mal bei zehn Jahren, mal bei zwei Jahren und vier Monaten angesetzt. Offiziell gab es keine Stellungnahmen – bis zum großen Atomgipfel im Kanzleramt. Dort hat Merkel nicht nur mit Umwelt- und Wirtschaftsministerium beraten, sondern auch mit Innen- und Justizministerium. Herausgekommen sind je nach Reaktor 8 bis 14 zusätzliche Betriebsjahre – möglich angeblich ohne Zustimmung des Bundesrats.

Die Opposition sieht das anders. Und nicht nur die. Auch Greenpeace will gegen die längeren Laufzeiten klagen, weil sie der Umweltorganisation zufolge das im Grundgesetz garantierte Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit verletzen.

So dürfen sich die Verfassungsrichter in Karlsruhe bereits auf eine Menge Atomakten freuen. Für die Regierung dürfte das aber auch eine positive Seite haben: Denn aus dem politischen Streit um den Weiterbetrieb einer Hochrisikotechnologie wird ein juristischer Streit im Paragrafendschungel. So könnte es gelingen, dass nicht die Risse in der Gesellschaft erneut aufbrechen, die Rot-Grün mit ihrem Atomkompromiss aufwendig geflickt hatte. Die Verantwortung tragen dann nämlich nicht mehr Frau Merkel, Herr Röttgen und Herr Brüderle, sondern acht Verfassungsrichter in Karlsruhe, die sich keine Sorge um ihre Wiederwahl machen müssen, weil sie ist ohnehin ausgeschlossen ist. Nicht mehr die Politik entscheidet, sondern die Gerichte. Das scheint der Preis dafür, die deutsche Ära einer Technik von vorgestern um weitere Jahre zu verlängern.