Bahn frei für den Kohleausstieg

Der Emissionshandel ist das Hauptinstrument der EU beim Klimaschutz – und lässt in Deutschland die Kohle boomen. Deshalb fordern Kritiker wirksamere Instrumente für den Klimaschutz – beispielsweise Kohlendioxid-Grenzwerte für Kraftwerke. Geht nicht, sagen Kohlefreunde: Nationale Alleingänge seien nicht mit EU-Recht vereinbar. Ein Rechtsgutachten im Auftrag der Grünen kommt zu einem anderen Schluss.

Aus Berlin Eva Mahnke

Auf den europäischen Emissionshandel setzt zurzeit niemand große Hoffnungen. Weil der Ausstoß von Kohlendioxid kaum noch etwas kostet, verdrängt in Deutschlands Stromwirtschaft die umweltschädliche Kohle zunehmend das Erdgas. Die CO2-Preise sind zu niedrig, um den Energiesektor zu effektivem Klimaschutz zu motivieren oder gar die Abschaltung der "Klimakiller-Kraftwerke" zu erzwingen. Ganz im Gegenteil: Auch wegen der schwachen Preise auf dem Zertifikatemarkt boomt die Kohleverstromung. Besserung ist nicht in Sicht. Der naheliegende Gedanke: Dann braucht Deutschland eben andere politische Instrumente zum Erreichen seines Klimaziels. Instrumente, die den Emissionshandel zumindest ergänzen.

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"Wie lässt sich der Kohleausstieg einleiten?" Die Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen hatte zum Fachgespräch ins Jakob-Kaiser-Haus des Bundestages geladen. Mit dabei: Fraktionsvize Oliver Krischer (links) und die klimapolitische Sprecherin Annalena Baerbock (Mitte). (Foto: Eva Mahnke)

Dass endlich etwas geschehen muss, ist offenkundig. Erst vor wenigen Wochen erklärte der Weltklimarat IPCC, die Welt brauche jetzt "gravierende Änderungen der Investitionsmuster". Gemeint war der Kohleausstieg. Und Regierungsberater Martin Faulstich vom Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) hat das Abschalten von Kohlekraftwerken zuletzt ganz offensiv gefordert.

Ideen hierzu gibt es einige. Man könnte zum Beispiel Emissionsstandards festlegen, wie es Großbritannien, Kalifornien oder Kanada bereits tun. Oder eine Kohlendioxid-Steuer, die den Ausstoß einer Tonne CO2 mit einem festen Preis besteuert. Oder der Gesetzgeber schreibt Mindestwirkungsgrade für Kraftwerke vor: In Deutschland laufen schließlich noch Kraftwerke aus den 1960er Jahren, die gerade einmal 30 Prozent der in der Braunkohle enthaltenen Energie verstromen, der Rest geht als "Klimaschuld" in die Umwelt. 

Die Vorschläge liegen auf dem Tisch, und eigentlich müsste daraus jetzt Politik werden. Doch gegen jeden der Vorschläge bringen die Kritiker einen Einwand vor – und zwar stets denselben: Nationale Alleingänge widersprechen dem EU-Recht, das schließlich den Emissionshandel als Hauptinstrument zur Deckelung klimaschädlicher Emissionen aus dem europäischen Kraftwerkspark vorsieht. "Wir hören immer in Diskussionen: Der Emissionshandel funktioniert nicht – aber ihr dürft nichts machen", sagt Oliver Krischer, Grünen-Fraktionsvize im Bundestag.

Das Argument der Kohlefreunde: "Eine Schutzbehauptung"

Dieses Argument der Kohlefreunde will Rechtsanwältin Cornelia Ziehm so nicht gelten lassen. "Die Behauptung, die Mitgliedsstaaten könnten zusätzlich zum europäischen Emissionshandel keine flankierenden Maßnahmen im Hinblick auf Kohlekraftwerk ergreifen, ist eine Schutzbehauptung", schreibt die Rechtsanwältin in einem für die Grünen erstellten Gutachten. "Den Mitgliedsstaaten stehen auf nationaler Ebene sehr wohl kumulativ zum Emissionshandel unterschiedliche Instrumente zur Verfügung, um der zunehmenden Kohleverstromung zu begegnen."

Ziehm begründet das mit der sogenannten Schutzverstärkungsklausel aus dem Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union. Sie besagt: Die Nationalstaaten dürfen beim Umweltschutz über das EU-Recht hinausgehen. "Es kann ja auch nicht sein, dass ein unwirksames Instrument der EU wie der Emissionshandel auch noch das Nicht-Handeln der Staaten vorschreibt", sagt Ziehm. Das Beispiel Großbritannien beweist, dass es geht: Bislang hat die EU-Kommission sich jedenfalls nicht an der Einführung der CO2-Grenzwerte gestört.

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Das EU-Recht ist keine Barriere für Extra-Klimaschutzanstrengungen der EU-Mitgliedsstaaten, sagt Rechtsanwältin Cornelia Ziehm. (Foto: Eva Mahnke)

Deutschland müsste hierfür allerdings das Bundesimmissionsschutzgesetz ändern. Denn das schließt bislang die Festlegung von nationalen Mindeststandards für die CO2-Emissionen von Kraftwerken sowie Mindestwirkungsgrade für die im Emissionshandel erfassten Anlagen explizit aus. EU-rechtlich ist die Gesetzesänderung kein Problem, sagt Ziehm. "Hier geht das deutsche Recht über die Anforderungen des europäischen Rechts hinaus", betont die Juristin. Die Bundesregierung könnte also, wenn sie wollte.

"Ein kleiner, aber sehr wichtiger Beitrag für die Diskussion über den Kohleausstieg" – so nennt Tobias Münchmeyer von der Umweltorganisation Greenpeace das Gutachten von Ziehm. Greenpeace hatte schon 2012 einen Ausstiegsfahrplan für Kohlekraftwerke vorgelegt. Der sieht vor, dass die Bundesregierung – ausgehend von ihren Klimazielen – Reststrommengen an die Steinkohle- und Braunkohlekraftwerke verteilt. Die Kraftwerke dürften dann nur noch diese Strommengen produzieren und nicht mehr. Nach dem Plan würde das letzte Braunkohlekraftwerk 2030, das letzte Steinkohlekraftwerk 2040 vom Netz gehen.

Bisherige Fortschritte wurden von Vorreitern angestoßen 

Egal, für welche Variante sich Deutschland entscheide – man dürfe nicht vergessen, dass die deutschen Kraftwerke auch Teil des europäischen Strommarktes sind, warnt Matthias Dümpelmann von 8KU, einem Zusammenschluss von acht großen kommunalen Energieunternehmen von München über Köln und Leipzig bis Hannover. "Die Maßnahmen finden in Deutschland statt, aber der Markt ist in Europa", so Dümpelmann.

Wenn sich in Deutschland durch die Ergänzungsmaßnahmen zum Emissionshandel das Strompreisniveau anhebe, warnt der Stadtwerkevertreter, würden eben mehr Kraftwerke aus dem Ausland nachgefragt. "Wir würden Ware aus Deutschland verdrängen und am Ende dieselbe Menge CO2 im System haben." Dümpelmann sagt deshalb: "Wenn wir so was machen, müssen wir das europäisch machen."

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Eigentlich völlig logisch: Wer den Umstieg auf Erneuerbare will, muss die Fossilen irgendwann abschalten. (Foto: Trianel)

Soll Deutschland also warten, bis Europa so weit ist? Das Europa, das sich sogar mit der Minikorrektur des Emissionshandels so schwer getan hat? Nein, sagt Christian Hey vom Sachverständigenrat. "Wenn man sich ansieht, wie die bisherigen Fortschritte in der europäischen Umweltpolitik zustande gekommen sind, so war es die nationale Einführung von Mindeststandards." Das habe dann oft auch für eine entsprechende Dynamik auf europäischer Ebene gesorgt.

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