Runde 17 heißt es in der kommenden Woche für die UN-Klimadiplomatie. Die klimatischen Hiobsbotschaften mehren sich, aber nicht die Anzahl erfolgreicher Verhandlungstage. Was haben die Verhandler eigentlich all die Jahre über gemacht? Ein kurzer Rückblick auf die Gipfelgeschichte.Teil 8 unseres Durban-Countdowns.

Seit 17 Jahren versammeln sich nun jeweils im Dezember die Unterzeichner der Klimarahmenkonvention zu ihren Gipfeltreffen. Und von Jahr zu Jahr reisen mehr Menschen an: Minister, Staatschefs, Verhandlungsteilnehmer, verschiedenste Delegationen und natürlich all die Vertreter von Umwelt-Nicht-Regierungsorganisationen (ENGOs) und Lobbyorganisationen der Wirtschaft (BINGOs), Abgesandte von Gewerkschaften (TUNGOs) und Wissenschaftler (RINGOs) und schließlich die Vertreter von Jugendorganisationen (YOUNGOs). Die Teilnehmerzahlen haben die 25.000er-Marke längst geknackt. Aber was bringt dieser ganze Aufwand? Eine Verringerung der Frequenz von Hiobsbotschaften offensichtlich nicht, wie das Rekordminimum des Polareises im September, das wärmste Jahr seit Beginn der Wetteraufzeichnungen und die steigenden Wahrscheinlichkeiten für Extremwetterereignisse zeigen. Welche Erfolge können die 16 letzten Klimakonferenzen vorweisen?

Der erste Klimagipfel begann: mit einem Drahtseilakt

Zum Auftakt des allerersten Klimagipfels 1995 in Berlin spannte der Akrobat Alfredo ein 620 Meter langes Stahlseil zwischen dem Berliner Dom und dem Fernsehturm. Gut 50 Meter über der Erde schwebend, wollte Alfredo mit seiner Aktion "Klimabalance" der Öffentlichkeit klarmachen, worum es bei dem Gipfel geht. Der Seiltänzer stürzte ab (überlebte aber). Ein Omen für die Weltklimadiplomatie? Vollmundig preschte zumindest Deutschland voran: Der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl versprach den Delegierten – und einer Konferenzpräsidentin namens Angela Merkel – feierlich, dass Deutschland seinen Kohlendioxid-Ausstoß bis 2005 um 25 Prozent unter das Niveau von 1990 senken werde. Der Vorreiter erhielt dafür mit Bonn den Sitz des UN-Klimasekretariat - gab ihn jedoch 2005, als die Versprechen gebrochen und die deutschen Emissionen nur um 17,5 Prozent gesunken waren (und dies vor allem durch den Zusammenbruch der ostdeutschen Industrie) natürlich nicht zurück.

Helmut Kohl: Die vollmundigen Reduktionsversprechen konnte Deutschland dann doch nicht halten. (Foto: Konrad-Adenauer-Stiftung)

Dem deutschen Vorstoß folgte ein europäischer: Im März 1997 setzte die EU den Plan auf die Tagesordnung der internationalen Klimadiplomatie, die drei wichtigsten Treibhausgase  Kohlendioxid, Methan und Lachgas in den Industrieländern bis 2010 um 15 Prozent zu reduzieren. Die USA und andere Industriestaaten waren mit dem europäischen Vorpreschen allerdings überhaupt nicht einverstanden. Immerhin aber brachte der dritte Klimagipfel in der alten japanischen Kaiserstadt Kyoto den bisher einzigen völkerrechtlich verbindlichen Klimavertrag zustande, wenn dieser auch weitaus weniger ambitioniert als in den Plänen der Europäer ausfiel. Das Kyoto-Protokoll verpflichtete die Industrieländer, ihren Treibhausgas-Ausstoß bis zum Jahr 2014 um 5,2 Prozent gegenüber 1990 zu senken.

Dass der Kampf um die Reduktionsverpflichtungen und Klimaschutzmaßnahmen der Staaten nur eine der klimadiplomatischen Dauerbaustellen sein würde, zeichnete sich ebenfalls schon 1997 ab: Die Staaten eröffneten mit ihrer Ankündigung, einen Fonds einzurichten, der in den besonders stark von den Folgen des Klimawandels betroffenen Entwicklungsländern Anpassungsmaßnahmen finanzieren sollte, die zweite große Baustelle: Bis der sogenannte Anpassungsfonds arbeitsfähig und mit derzeit 250 Millionen Dollar gefüllt war, dauerte es 13 Jahre. Angesichts des mittlerweile erkennbaren Finanzbedarfs von 100 Milliarden Euro jährlich für Anpassungsmaßnahmen, wird deutlich, welch gigantische Herausforderung die Baustelle "Klimafinanzierung" darstellt.

Erst Klimagipfel Nummer 9 bringt für das Kyoto-Protokoll den Durchbruch

Zurück zur Dauerbaustelle "Reduktionsverpflichtungen": Auch sechs Jahre nach Unterzeichnung war das Kyoto-Protokoll noch immer nicht in Kraft getreten. Lediglich 119 Unterzeichnerstaaten hatten die Vereinbarung bis zu diesem Zeitpunkt in nationales Recht umgesetzt. Diese Nationen waren für 47 Prozent des weltweiten, menschengemachten Treibhausgas-Ausstoßes verantwortlich; es musste aber die Marke von 55 Prozent erreicht werden, damit der Vertrag gültig wird. In den USA waren Bill Clinton und Al Gore daran gescheitert, im Kongress eine Mehrheit für Kyoto zu finden. 

Geschichtsträchtiger Ort: Hier wurde 1997 das Kyoto-Protokoll unterzeichnet. (Foto: Daderot / Wikimedia Commons)

Um das Protokoll Schwellenländern wie Russland schmackhafter zu machen, sollte auf dem Klimagipfel 2003 in Mailand der so genannte Clean Development Mechanism (CDM) auf den Weg gebracht werden - ein Mechanismus, der es den Industriestaaten erlaubt, ihren Reduktionsverpflichtungen statt mit schmerzhaften Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land durch die Finanzierung von günstigeren Emissionsreduktionen in Schwellen- und Entwicklungsländern nachzukommen. Zum Beispiel können sie sich den dortigen Ausbau von erneuerbaren Energien auf ihre eigene Klimabilanz anrechnen lassen. Die russische Duma ließ sich von den Mailänder Beschlüssen überzeugen. Ende 2004 ratifizierte Russ­land das Kyoto-Protokoll, 90 Tage später trat es schließlich in Kraft – am 16.2.2005, acht Jahre nach Unterzeichnung.

Kyoto - Und wie weiter?

Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls gilt nur von 2008 bis Ende 2012: Die Mütter und Väter des Abkommens hatten dies explizit so festgelegt, damit das Vertragswerk nach vier Jahren daraufhin überprüft werden kann, ob es überhaupt die gewünschten Effekte für den Klimaschutz bringt und die Reduktionslasten richtig verteilt. Dem Ringen um Kyoto folgte das Ringen um die Anschlussregelung. Nach harten Auseinandersetzungen, diplomatischem und weniger diplomatischem Geschacher, einem Tränenausbruch von UN-Klimasekretariatschef Ivo de Boer und 23 Stunden Nachverhandlung wurde zumindest ein grober Fahrplan für ein Post-Kyoto-Abkommen festgelegt: die sogenannte Bali-Roadmap.

UN-Klimachef Ivo de Boer (Foto: Wikipedia)

Zwei Jahre lang nahm sich die Gipfeldiplomatie nach der Bali-Road-Map für Vorverhandlungen. Dann sollte Gipfel Nummer 15 in Kopenhagen mit einer zweiten Verpflichtungsperiode von 2013 bis 2017 die neuen Reduktionsziele festlegen. Die Konferenz 2009 galt als letzte Chance für das Kyoto-Protokoll und war mit etwa 27.000 Teilnehmern, darunter 10.500 staatliche Delegierte, das größte Treffen der Diplomatie-Geschichte. Auch drei Jahre vor dem Auslaufen der ersten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls war schon Eile geboten: Denn zwar sind die auf den Konferenzen vereinbarten Verträge bindend, aber sie müssen noch von den einzelnen Parlamenten in nationales Recht umgesetzt werden. Bekanntermaßen dauerte dieser Prozess für die erste Verpflichtungsperiode ganze sieben Jahre. Praktisch alle Staats- und Regierungschefs waren angereist, um die Sache selbst in die Hand zu nehmen. Und das Ergebnis von so viel geballter Entscheidungsgewalt?

Kopenhagen - Ein Desaster

Der mit Erwartungen überladene Gipfel endete nicht mit dem dringend benötigten Vertrag, sondern lediglich mit einer Übereinkunft, dem "Copenhagen Accord": Erstmals erkennt die Staatengemeinschaft darin an, dass eine "gefährliche menschengemachte Störung des Klimasystems" nur verhindert werden kann, wenn die Erderwärmung auf unter zwei Grad Celsius begrenzt wird. Dafür, so das Dokument, seien "tiefe Einschnitte" in den Treibhausgas-Ausstoß aller Länder notwendig. Allerdings folgten dieser Erkenntnis keinerlei tatsächliche Einschnitte; die Übereinkunft von Kopenhagen bleibt angesichts der eingestandenen Dramatik der Lage vollkommen schwammig.

Erstens konnten sich die Verhandler nicht auf konkrete Reduktionsziele für die einzelnen Staaten einigen. Zwar betrieben Merkel, Obama, Lula, Sarkozy, Medwedjew und Co. persönlich Textarbeit - Eine Nacht lang gingen sie Zeile für Zeile, Wort für Wort des Vertragstextes durch. Aber sie scheiterten kläglich. Nicht einmal der lasche Kompromiss wurde hinterher von den Klimadiplomaten der restlichen Staaten angenommen. Kopenhagen blieb so ohne völkerrechtlich bindendes Ergebnis, das größte diplomatische Desaster in der Nachkriegs-Geschichte. Um das Versagen zumindest diplomatisch zu kaschieren, konstruierten die Verhandler die sogenannten "Pledges", Zielmarken, die jeder Staat dem Klimasekretariat freiwillig melden kann. Weder über die Klimaziele der Industrieländer, noch über die Maßnahmen der Entwicklungsländer zur Emissionsreduktion gibt es am Ende der COP15 irgendeine Klarheit.

Rang und Namen auf dem Klimagipfel in Kopenhagen - Erfolge: Fehlanzeige. (Foto: White House)

Zweitens erklärt der "Copenhagen Accord", dass die Vertragsparteien sich darüber einig sind, dass die Industriestaaten verlässliche und dauerhafte Finanzhilfe leisten müssen. Für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sollen 2010 bis 2012 jährlich 30 Milliarden US-Dollar aufgebracht werden, diese Summe steigt bis 2020 auf 100 Milliarden US-Dollar pro Jahr. Auch wie das Geld verteilt wird, steht im Copenhagen Accord: durch einen neu zu gründenden "Green Climate Fund". Nicht geklärt aber wurde, wie Geld in diesen Fonds hineinkommt.

Nach dem Debakel von Kopenhagen ging es ums Überleben der Klimadiplomatie. Die Diplomaten versuchten sich zu rehabilitieren und zu zeigen, dass sie doch noch handlungsfähig sind. In Teilbereichen gelang ihnen das auch. Für eine zweite Verpflichtungsperiode zum Kyoto-Protokoll aber fehlten die Impulse. Immerhin brachte Klimagipfel Nummer 16 im mexikanischen Cancún den völkerrechtlich bindenden Beschluss, die globale Erwärmung auf höchstens zwei Grad zu beschränken. Bis 2015 muss überprüft werden, ob das Maximalziel aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse um ein halbes Grad zu senken ist. Das 1,5-Grad-Ziel, für das die armen Länder lange gekämpft haben, wird so zumindest erwähnt.

Klimagipfel Nummer 16 in Cancún - Hoffnung, aber mit Fragezeichen. (Foto: Greenpeace / Elizabeth Ruiz)

Die jährlich 100 Milliarden Dollar, die die Industrieländer in Kopenhagen zur Klimaanpassung der armen Länder zugesagt haben, werden im "Green Climate Fund" umgesetzt. Das Gremium dieses Fonds wird mit jeweils zwölf Vertretern der Industrie- und der Entwicklungsstaaten besetzt. Die Weltbank soll den Fonds treuhänderisch verwalten – eine Regelung, die vor allem die USA befürwortet hatten. Die zusätzlich versprochenen 30 Milliarden Dollar Soforthilfe bis 2012 werden in dem Beschluss zur Kenntnis genommen. Mit dieser Entscheidung sind die nicht bindenden Finanzangebote von Kopenhagen zwar in eine rechtlich bindende Form überführt worden. Die Erfüllung der Zahlungspflichten erfolgt aber fast ausschließlich nur auf dem Papier. Ebenfalls um Geld geht es beim sogenannten REDD-Mechanismus, der dem Schutz der globalen Wälder dienen soll. Zwar wurden hier einige technische Fragen geklärt, die Finanzierung ist aber noch völlig offen.

Immer lauter werden übrigens die Stimmen, die dafür plädieren, den Rahmen des UN-Klimadiplomatie-Korsetts zu verlassen. Ottmar Edenhofer etwa, Chefökonom des Potsdam-Institut für Klimafolgenforschung (PIK), schiebt das jahrelange Ausbleiben von Erfolgen auf die zu große Komplexität der Verhandlungen. Für substanzielle Fortschritte beim internationalen Klimaschutz müssten die Runden viel kleiner werden, so der Wissenschaftler. Mit zwölf Staaten und der EU säßen ja schon die Verursacher von 80 Prozent der weltweiten Emissionen an einem Tisch.

"Keine Münzen - Ich brauche Veränderungen." (Foto: Greenpeace International)