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Zähes Ringen um ein bisschen Geld

Der Erfolg von Durban steht und fällt mit der Frage, ob es Geld für Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern gibt. Die Erkenntnis ist so alt wie das Kyoto-Protokoll, mit dem zeitgleich die Schaffung des Anpassungsfonds beschlossen wurde. Allerdings dauerte es 13 lange Jahre, bis dieser das erste Küstenschutzprojekt finanzieren konnte. Ein Lehrstück über die Zähigkeit von Klimaverhandlungen. Teil 5 unseres Durban-Countdowns.

Von Eva Mahnke

14 Jahre ist es mittlerweile her, dass das Kyoto-Protokoll verabschiedet wurde - und ebenso lange, dass die Staaten sich darum bemühen, Geld für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels aufzutreiben. Denn was mit den Jahren immer drastischer zutage trat, war den Konferenzteilnehmern auch 1997 in der alten japanischen Kaiserstadt schon klar. Die Entwicklungsländer sind am stärksten von den Auswirkungen des Klimawandels betroffen, sie haben kaum Mittel, um sich anzupassen und tragen überdies kaum Schuld an der globalen Misere. Bereits 1994 hatte die "Alliance of Small Island States (AOSIS) in ihrem "Barbados Programme of Action" die Notwendigkeit einer Unterstützung deutlich gemacht. Gemeinsam mit dem Kyoto-Protokoll brachte die Staatengemeinscht deshalb - zumindest schon einmal der Idee nach - den Anpassungsfonds (Adaptation Fund) auf den Weg.


Gefährdete Idylle -
Schon 1994 wiesen die Inselstaaten auf die dringende Notwendigkeit von Unterstützung im Kampf gegen die Folgen des Klimawandels hin. Das Foto zeigt einen Strand der Cook-Inseln in der Südsee. (Foto: wikipedia)

Der Fonds soll sich unabhängig von der Geberlaune der Staaten füllen

Um die Finanzierung des Fonds nicht von der Geberlaune der Staaten abhängig zu machen, verknüpften die Unterzeichner des Kyoto-Protokolls den Fonds mit dem Clean Development Mechanism (CDM). Damit ist der Fonds das erste Finanzinstrument, das direkt dem Schoße der internationen Klimapolitik entsprungen ist. Zwei Prozent der Projektsumme jedes CDM-Projektes fließen dem Fonds automatisch zu. Damit ist zwar eine unabhängige, aber leider keine stabile Finanzierungsquelle geschaffen, denn der Geldstrom hängt ganz erheblich von der Stärke oder Schwäche des Kohlendioxidmarktes ab. Zusätzlich fließen noch einige freiwillige Spenden in den Topf - Deutschland etwa hat 15 Millionen Euro, Spanien gar 45 Millionen Euro eingezahlt.

Bis der Fonds jedoch arbeitsfähig war und das erste Projekt endlich Geld erhielt, vergingen 13 lange Jahre – ein Lehrstück dafür, wie zäh internationale Klimaverhandlungen ablaufen. Der formelle Beschluss zur Gründung des Anpassungsfonds erfolgte auf dem Klimagipfel 2001 in Marrakesch. Jahrelang wurde jedoch jeder weiterer Fortschritt blockiert, bis schließlich Afrikaner und die Gruppe der kleinen Inselstaaten AOSIS 2006 in Nairobi den Fortgang jeglicher Verhandlungen von der Gründung des Fonds abhängig machten. Zwar konnte sich die Staatengemeinschaft daraufhin endlich zu diesem Schritt durchringen. Was jedoch folgte, war wiederum eine Zeit zähen Ringens um die Frage, bei welcher Institution der Fonds angesiedelt sein, wer ihn verwalten und wie der Zugriff auf die Finanzhilfen geregelt sein sollte.


Ein Windpark in Mexiko, CDM-Projekt Nummer 0728 - zwei Prozent der Projektsumme gehen in den Anpassungsfonds. (Foto: Ivonne Sánchez Saleh, UNFCCC)

Über ein Jahrzehnt verging, bis der Fonds die ersten Projekte unterstützen konnte

Die Industrieländer plädierten dafür, dass die Weltbank die Verwaltung der Gelder übernehmen soll. Die Entwicklungsländer aber sträubten sich dagegen, weil sie einen zu großen Einfluss der Industriestaaten argwöhnten und pochten auf einen direkten Zugang zu den Finanzmitteln. Die Industriestaaten wiederum befürchteten bei einer Verwaltung der Mittel durch Einrichtungen wie beispielsweise die Afrikanische Entwicklungsbank, dass ein Großteil des Geldes durch Korruption und Missmanagement versickern könnte. Als Übergangslösung - man wird sehen, wie lange dies ist – einigten sich die Staatenvertreter 2007 auf dem Bali-Klimagipfel darauf, der "Global Environment Facility" (GEF) die Verwaltung des Fonds zu übertragen. Sie ist eine gemeinsame Einrichtung von UN-Umweltprogramm, UN-Entwicklungsprogramm und Weltbank und hat seit ihrer Gründung 1991 bereits 9,5 Milliarden Dollar zur Unterstützung von Umweltschutzprojekten in Entwicklungsländern mobilisiert.

Der Fonds soll kein Instrument sein, das Almosen verteilt, darauf pochten die Entwicklungsländer und plädierten für eine gleichberechtigte Verwaltung. Als oberstes Entscheidungsgremium wurde deshalb nach langen Diskussionen auf der Klimakonferenz im polnischen Poznan 2008 das Adaptation Fund Board (AFB) gegründet. Vorsitzende ist zur Zeit die Spanierin Ana Fornells de Frutos, Stellvertreter Luis Santos aus Uruguay. Die 32 Mitglieder des Board werden nach einem festen Länderschlüssel durch die Unterzeichnerstaaten des Kyoto-Protokolls im Zweijahrestakt gewählt – das nächste Mal Ende 2011. Die Entwicklungsländer besetzen in diesem Gremium nun sogar die Mehrzahl der Sitze.


Treffen des Adaptation Fund Board September 2011 in Bonn. (Foto: Adaptation Fund)

Weltneuheit: Der direkte Zugang zu den Finanzmitteln

Blieb die Frage, wer eigentlich wie Zugriff auf die dringend benötigten Mittel erhalten sollte. Die Entwicklungsländer wollten auf "ihr" Geld möglichst direkt zugreifen, ohne die sonst üblichen zeit- und kostenintensiven Antrags- und Verwaltungsprozeduren über UN-Organisationen oder Weltbank. Dieser lange Zeit sehr umstrittenen Forderung der Entwicklungsländer nach einem direkten Zugriff auf die Finanzmittel gaben die Industrieländer schließlich nach, indem sie einem sogenannten "freien Zugang mit Einschränkungen" zustimmten. Dieser Weg der Mittelverteilung ist vollkommen neu - sonst haben nur internationale Organisationen direkten Zugang zu solchen Töpfen - und wird international sehr kritisch verfolgt. Er muss sich als Instrument erst noch bewähren: auf der einen Seite so viele Projekte wie möglich finanzieren, auf der anderen Seite aber sicherstellen, dass sie auch wirklich effektiv sind.

Um zu gewährleisten, dass die Mittel zielgerichtet und effizient eingesetzt werden, einigte man sich darauf, dass Institutionen, die Klimagelder beantragen wollen, einen Akkreditierungsprozess durchlaufen. Ein Netz von Verlässlichkeitsstandards und Kontrollinstanzen soll dafür sorgen, dass die Gelder aus dem Fonds tatsächlich in Anpassungsmaßnahmen fließen. Mindestens die Hälfte der Mittel muss über solche akkreditierten Einrichtungen - die sogenannten National Implementing Entities (NIE), von denen es mittlerweile sechs gibt - beantragt werden, die andere Hälfte kann auch über multilaterale Organisationen wie das UN-Entwicklungs- oder Umweltprogramm beantragt werden.


Um jedes Detail wird gerungen - jahrelang. (Foto: UNFCCC)

Der allerletzte Streitpunkt schließlich - vor allem einer von symbolischer Bedeutung - wurde erst im vergangenen Jahr im mexikanischen Cancún gelöst. Die Entwicklungsländer hatten sehr ausdauernd dafür gekämpft, den Sitz des Anpassungsfonds auf ihrem Boden anzusiedeln – und gaben mit der Entscheidung für Bonn 2010 letztlich doch noch nach. Die Gelder werden nun dort vergeben, wo sie durch das UNFCCC bei den CDM-Projekten auch eingesammelt werden.

Ein senegalesisches Küstenschutzprojekt erhält 2010 erstmals Geld aus dem Fonds

Die ersten Anpassungsprojekte, die schließlich 2010 Geld aus dem Fonds erhielten, dienen dem Schutz der senegalesischen Küste vor dem steigenden Meeresspiegel sowie der Wiederaufforstung eines Bergwaldes in Honduras, der die Hauptstadt mit lebenswichtigem Trinkwasser versorgt. Insgesamt 30 Projekte wurden bisher eingereicht, elf hiervon wurden genehmigt, die zwischen drei und neun Millionen Dollar erhalten. Das zeigt, dass die Prüfung der Projekte sehr ernst genommen wird. Insgesamt wurden Mittel in Höhe von rund 70 Millionen US-Dollar bewilligt. Die maximal auszahlbare Summe pro Land ist auf zehn Millionen US-Dollar gedeckelt. Die Gleichverteilung der Mittel war - wiederum nach einigem Hin und Her - der kleinste gemeinsame Nenner, auf den sich die Mitglieder des Adaptation Fund Board einigen konnten. Die am stärksten vom Klimawandel betroffenen Staaten werden damit nicht bevorzugt.


Rund 8,6 Millionen Dollar erhält Senegal für den Schutz seiner Küste. Bei einem Meeresspiegelanstieg von einem Meter droht dem Land der Verlust von bis zu 86 Quadratkilometern Land. (Foto: flickr/Cordelia Persen)

Die Bilanz des Fonds: ein kleiner Anfang für eine große Aufgabe

Welche Bilanz weist der Fonds nach gut eineinhalb Jahren Arbeit auf? Bisher sind gerade einmal 250 Millionen US-Dollar in den Topf geflossen. 163 Millionen hiervon stammen aus CDM-Zertifikaten, der Rest aus staatlichen Zuschüssen. Nach Schätzungen der Weltbank werden die CDM-Projekte dem Fonds bis Ende 2012 insgesamt rund 315 bis 440 Millionen US-Dollar einbringen. Nicht mehr als ein Tropfen auf dem heißen Stein, um die bedrohten Regionen vor den Auswirkungen des Klimawandels zu schützen.

Bei einem von der Weltbank geschätzten jährlichen Finanzbedarf von 75 bis 100 Milliarden Euro für Anpassungsmaßnahmen in Entwicklungsländern ist das viel zu wenig. Allerdings wird auch bereits heftig um weitere Finanzierungsinstrumente gerungen - etwa den "Green Climate Fund", der wahrscheinlich eine sehr viel größere Rolle für die Klimafinanzierung spielen wird. Wie genau die Arbeitsteilung zwischen dem Anpassungsfonds und anderen Instrumenten wie dem "Green Climate Fund" aussehen wird, ist momentan noch offen. Theoretisch denkbar wäre, dass der Anpassungsfonds als Teil des "Green Climate Fund" für die Finanzierung spezieller Projekte zuständig sein wird. Zunächst aber müssen beide überhaupt erst einmal unter Beweis stellen, dass sie funktionieren. Derzeit ist die Zukunft des Anpassungsfonds vor allem deshalb vollkommen offen, weil nicht klar ist, wie es mit dem Kyoto-Protokoll und dem hiervon abhängigen CDM-Mechanismus weitergehen wird. Genau hierum wird es in Durban gehen.

[Erklärung]  
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