Noch 6 Tage bis Cancún: Die Finanzierung von Anpassung und Klimaschutz in Entwicklungsländern gilt als wesentlicher Knackpunkt der Klimaverhandlungen. Deutschland trickst mit Doppelzählungen und "virtuellem Geld"

Ein Gastbeitrag von Anja Esch,
Referentin für internationale Klimafinanzierung bei Germanwatch

Die Enttäuschung nach dem Weltklimagipfel in Kopenhagen war groß. Zumindest die konkreten Zusagen zur Klimafinanzierung stimmten jedoch tröstlich: Im "Kopenhagen Akkord", dem Abschlussdokument des Klimagipfels, hatten die Industrieländer immerhin zugesagt, bis 2012 als sogenannte Schnellstartfinanzierung 30 Milliarden US-Dollar für Klimaschutz- und Anpassungsmaßnahmen und den Regenwald-Schutz in Entwicklungs- und Schwellenländern bereitzustellen. Darüber hinaus wurden langfristige Klimafinanzierung von ab 2020 jährlich 100 Milliarden US-Dollar in Aussicht gestellt.

Der Klimawandel beeinflusst etwa die Landwirtschaft in Entwicklungsländern. Hier: Reisanbau in Timor-Leste. (Foto: UN Photo/Martine Perret)

Doch wofür sind solch enorme Summen notwendig? Zunächst geht es um die Existenzsicherung der Menschen in den Entwicklungsländern: Sich gegen die Folgen des Klimawandels zu rüsten, kostet Geld. Sehr viel Geld. Wenn der Meeresspiegel steigt, wenn Dürren die Ernteerträge bedrohen, trifft dies die Menschen in Entwicklungsländern besonders hart. Maßnahmen zur Anpassung an die veränderten klimatischen Bedingungen sind dringend erforderlich. So müssen beispielsweise Dämme für den Küstenschutz gebaut sowie Ackerbau und Viehzucht umgestellt werden. Auch für den Erhalt des tropischen Regenwaldes als Kohlenstoffspeicher und Lunge dieser Welt braucht es erhebliche finanzielle Mittel

Um einem ungebremsten Klimawandel entgegenzuwirken, darf die globale Durchschnittstemperatur nur um höchstens zwei Grad Celsius steigen. Voraussetzung dafür ist die Abkehr von fossilen Energieträgern und der Beginn einer "großen Transformation" hin zu einem kohlenstoffarmen Energie- und Wirtschaftssystem. Gerade in Entwicklungs- und Schwellenländern braucht es dafür gezieltes "Klimainvestment", also Investitionen in Erneuerbare Energien und Energieeffizienz - und zwar im ganz großen Stil.

Schnellstartfinanzierung als Annäherung an die "große Zahl"

Ob die im "Kopenhagen Akkord" erwähnten 100 Milliarden US-Dollar ab 2020 ausreichen werden, die Kosten in den genannten Bereichen zu decken, ist dabei noch fraglich. Der Weltentwicklungsbericht der Weltbank aus dem letzten Jahr schätzt, dass der gesamte Investitionsbedarf etwa drei- bis viermal höher ausfallen dürfte.

Die Annäherung an die "große Zahl" der in Aussicht gestellten 100 Milliarden Dollar soll zunächst schrittweise erfolgen. So sieht es zumindest der Kopenhagen Akkord vor. Denn in einem ersten Schritt wollen die Industrieländer zeigen, dass sie zumindest als Anschubfinanzierung 10 Milliarden US-Dollar jährlich zwischen 2010 und 2012 bereitstellen können. Diese Schnellstartfinanzierung hat deshalb auch eine symbolische Bedeutung: Sie dient als vertrauensbildende Maßnahme zwischen Industrie- und Entwicklungsländern. Zudem soll sie eine Brücke schlagen hin zu einer verlässlichen Langfristfinanzierung.

Das Einstellen auf Dürreperioden und andere Klimafolgen kostet Geld, das arme Länder nicht aufbringen können. (UN Photo/Martine Perret)

Für diese Zusage zur Klimafinanzierung legte die EU in Kopenhagen erstmals konkrete Zahlen vor – immerhin sind es 7,2 Mrd. Euro für den genannten Zeitraum. Kanzlerin Merkel sagte dabei 1,26 Mrd. Euro als deutschen Beitrag zu. Bemerkenswerterweise bestand sie darauf, dass es sich beim deutschen Beitrag um "zusätzliches Geld" handle. Und sie hielt die Zusage seitens der Industrieländer insgesamt für "ein außerordentliches gutes, solidarisches Signal."

Der deutsche Beitrag: Doppelzählungen und "virtuelles Geld"

Wer nach der Kopenhagen-Zusage jedoch damit gerechnet hatte, es gäbe unterm Strich am Ende deutlich mehr Geld für die Klimafinanzierung, dessen Erwartungen wurden enttäuscht.

Trotz vollmundiger Ankündigung ist selbst der deutsche Beitrag eher dürftig. Deutschland, einstiger Vorreiter bei der Einhaltung von Zusagen zur Klimafinanzierung, hat sich eine "haushaltsschonende" Definition gegeben: Bei der Schnellstartfinanzierung handelt es sich nach Ansicht der Bundesregierung um "klimarelevante Aufwendungen", die zusätzlich zu Mitteln des Basisjahrs 2009 bereitgestellt werden und sich aus innovativen Finanzierungsquellen wie dem Emissionshandel speisen lassen. Im Endeffekt aber kommt die Schnellstarfinanzierung hauptsächlich durch die Doppelzählung alter Zusagen zustande. Das Geld, das beispielsweise bereits auf der Biodiversitätskonferenz 2008 in Bonn versprochen wurde, wird nun auch für die Erfüllung der Kopenhagen-Zusage verrechnet. Einmal als Betrag in den Haushalt eingestellt, erfüllt es somit gleich zwei finanzielle Zusagen.

Außerdem lässt sich die Bundesregierung auch die Kredite, die sie an die Climate Investment Funds der Weltbank vergibt, in voller Höhe anrechnen. Dies ist quasi "virtuelles Geld", da es sich weitgehend um Buchungsgrößen handelt. Statt der eingesetzten Haushaltsmittel zählt sie die gesamte Kreditsumme als Beitrag zur Schnellstartfinanzierung, obwohl sie zurückgezahlt werden.

Sudan: Ein Bauer baut Hirse an. Für Entwicklungsländer gilt die Einhaltung der Finanz-Versprechen als wichtiger Vertrauensbeweis. (Foto: UN Photo/ Fred Noy)

Sämtliche klimarelevanten Ausgaben sind zudem Bestandteil der deutschen Entwicklungshilfe. Steigt der Anteil für Klimaausgaben innerhalb der Entwicklungshilfe, so geht dies zulasten anderer wichtiger Bereiche, wie etwa Bildung und Gesundheit. Deshalb fordern Entwicklungs- und Schwellenländer und Teile der Zivilgesellschaft, dass tatsächlich neues Geld für die Klimafinanzierung zur Verfügung gestellt wird – und zwar zusätzlich zur ebenfalls bereits versprochenen Entwicklungshilfe.

Immerhin – ein geringer Anteil des deutschen Beitrags zur Schnellstartfinanzierung zumindest ist "frisches Geld": 2010 gab es 70 Millionen Euro (je hälftig im Haushalt von Umwelt- und Entwicklungsministerium eingestellt) und für das Haushaltsjahr 2011 sind 58 Millionen Euro eingestellt, die als Zuschüsse zwei wichtigen UN-Fonds zufließen.

Der Schlüssel "Klimafinanzierung" muss mehr als eine Tür öffnen

UN-Klimachefin Christiana Figueres hält die Schnellstartfinanzierung für einen "zentralen Schlüssel, um die Tür zum Erfolg in Cancún" zu öffnen. Denn leider ist nicht nur Deutschland säumig bei der Einhaltung der versprochenen Klimafinanzzusagen. Andere Staaten nutzen ebenfalls Rechentricks, um die Zusage auf dem Papier zu halten. Der erst letzte Woche veröffentlichte Bericht der EU zur Schnellstartfinanzierung enthält nur "aggregierte Zahlen" – eine ländergenaue Zuordnung bei der Erfüllung der Zusage ist kaum möglich. Transparenz, die für eine glaubwürdige Erfüllung der Zusagen notwendig wäre, ist aufgrund der Rechentricks nicht gewünscht.

Wenn die Schnellstartfinanzierung ein zentraler Schlüssel ist, um die Tür zum Erfolg in Cancún zu öffnen, wird sie sich so höchstens einen Spalt weit öffnen. Trotz allem darf man man die Bedeutung der Schnellstartfinanzierung zumindest als schrittweise Annäherung an eine verlässliche Langfristfinanzierung – auch in ihrer jetzigen Form - nicht unterschätzen. Denn sie zeigt auf, dass es ab 2013 klare Regeln braucht, um Doppelzählungen und Scheinbuchungen zu unterbinden.

Angesichts knapper Haushaltskassen tun sich zahlreiche Industriestaaten schwer damit, zusätzliche Mittel für die Klimafinanzierung aufzuwenden. Daraus lässt sich der Schluss ziehen: Ohne neue innovative Finanzierungs-Instrumente wird es in Zukunft keine verlässliche Klimafinanzierung geben. Und eine verlässliche Klimafinanzierung ist Voraussetzung für das Zustandekommen eines internationalen Klimaabkommens.

Neue Finanzierungs-Instrumente für neue Gelder

Umso wichtiger ist es also, den zweiten Schritt zu tun. Die von Ban Ki Mon eingesetzte hochrangige Beratungsgruppe (AGF) zu Klimafinanzierung hat Anfang November ihren Abschlussbericht vorgelegt. Die in ihm enthaltenen Empfehlungen zeigen deutlich, dass auch die AGF kurz- und mittelfristig den Spielraum für zusätzliche Mittel aus den nationalen Haushalten ohne innovative Finanzierungsinstrumente als gering einschätzt. Als globales Instrument stellt der AGF-Bericht Abgaben auf den Schiffs- und Flugverkehr ins Zentrum - auch die Möglichkeit einer regionalen Finanztransaktionssteuer wird ins Spiel gebracht. Hier könnte die EU im Übrigen auch ohne USA vorangehen. Eine vorbereitende Entscheidung zugunsten eines dieser Instrumente ist jetzt dringend erforderlich.

Die Klimafinanzierung ist in der Tat ein zentraler Schlüssel für die Tür zum Erfolg bei den anstehenden Verhandlungen. Allerdings wird dieser zentrale Schlüssel verschiedene Türen öffnen müssen. Von der Schnellstartfinanzierung selbst wird – wie ursprünglich erhofft – kein sonderlich positives Signal mehr ausgehen können. Nun braucht es nach dem Vertrauensverlust dringender denn je einen beherzten Schritt in Richtung Langfristfinanzierung, damit der zentrale Schlüssel – wenn schon nicht in Mexiko, dann vielleicht doch in Südafrika – am Ende die entscheidenden Türen zum Erfolg öffnet.

Bislang in unserem Cancún-Countdown:

Noch 6 Tage: Klimadiplomatie bringt nichts - Debatte
Noch 7 Tage: REDD - die Waldvernichtung soll gestoppt werden
Noch 8 Tage: "Die Institutionen reformieren" Debatte
Noch 9 Tage: CDM - Klimaprojekte mit bitterem Nachgeschmack
Noch 10 Tage: Die Wissenschaft - 2010 steuert auf einen Rekord zu
Noch 11 Tage: Wozu noch Klimakonferenzen? Beginn der Debatten-Serie
Noch 12 Tage: Neuer Anlauf in Mexiko - Worum es in Cancún geht

Anja Esch ist Referentin für internationale Klimafinanzierung bei der Organisation Germanwatch