Vom Klimarausch zum Kater

Der Klimagipfel in Marrakesch wird von der US-Wahl überschattet. Ein Präsident Trump bedeutet für den Klimaschutz nichts Gutes – darin alles Übel zu sehen wäre aber verkürzt. Die Klimapolitik war schon vorher in einer misslichen Lage. In Marokko wird die Zeitenwende konkret – nur leider anders als gedacht.

Ein Standpunkt von Achim Brunnengräber, Freie Universität Berlin

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Mit der Einigung der internationalen Staatengemeinschaft auf das Ziel, die durchschnittliche Erderwärmung auf unter zwei Grad zu beschränken, wurden frühere Konflikte nur beiseitegeschoben. Der Weg in eine dekarbonisierte Zukunft des Planeten schien geebnet zu sein. Ein Blick auf fast ein Vierteljahrhundert zelebrierter Erfolge – von der "historischen" Rio-Konferenz 1992 über das Kyoto-Protokoll bis zum "historischen" Paris-Abkommen – lässt vor dem Hintergrund realer Emissionsentwicklungen und der sich zuspitzenden Folgen des Klimawandels einige Zweifel an der Zeitenwende in der Klimapolitik aufkommen.

Ungetrübte Partylaune

Euphorisch war die Stimmung unter den Regierungen und in der Zivilgesellschaft, als im Jahr 1992 bei der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung, kurz UNCED, in Rio de Janeiro ein Rahmenabkommen für den Klimaschutz verabschiedet wurde. Nach seinem Inkrafttreten 1994 und der ersten UN-Klimakonferenz (COP 1) 1995 in Berlin war die Aufbruchstimmung groß, die 1997 zum Kyoto-Protokoll führte. Nach einigen Widrigkeiten – Russland zierte sich mit der Ratifizierung – war die Freude groß, als das Protokoll schließlich acht Jahre später in Kraft trat.

Über die vielen Probleme, die mit dem Emissionshandel, mit dem "Clean Development Mechanism" und mit "Joint Implementation" in den Folgejahren verbunden waren – Stichwort Schlupflöcher –, wird heute kaum noch gesprochen. Sie brachten nicht den Durchbruch für die Minderung der CO2-Emissionen, obgleich in diese globalen Steuerungsinstrumente zur damaligen Zeit alle Hoffnungen gelegt wurden.

Mit den mangelnden Erfolgen im Klimaschutz und bei der Klimaanpassung geriet die internationale Klimapolitik in eine Krise. Bei der Konferenz 2009 in Kopenhagen wurde diese allzu deutlich. Aber eine Aufarbeitung der gescheiterten ersten Phase der internationalen Klimapolitik, deren Politikinstrumente im Top-down-Verfahren verordnet wurden, fand nicht statt. Bei einer kritischen Aufarbeitung der gescheiterten Ansätze ist auch in Marrakesch Fehlanzeige.

Mit dem "Paris Agreement" von 2015 ist die internationale Klimapolitik wie Phoenix aus der Asche neu auferstanden. Das Zustandekommen des Abkommens wurde mit Tränen unter den Verhandelnden besiegelt. Bei seinem Inkrafttreten am 4. November flogen die Sektkorken, weil es in einer so kurzen Zeit von nationalen Parlamenten ratifiziert worden war, dass dies bereits rekordverdächtig ist.

Dass eine Zeitenwende eingeleitet wurde, zeigt auch die Agenda der COP 22 in Marrakesch. Der Blick wird nach vorne gerichtet. Das neue Paradigma lautet seit Paris: Klimapolitik im Bottom-up-Verfahren. Ist der Paradigmenwechsel aber schon ein hinreichender Grund dafür, dass jetzt in der zweiten Phase die internationale Klimapolitik besser und erfolgversprechender wird?

Konfliktfreies Terrain

In erster Linie konnten mit dem Ansatz einer "Klimapolitik von unten" die erheblichen Konfliktlinien, die die Klimapolitik lange handlungsunfähig gemacht haben, aufgelöst werden. Die Artikel des Paris-Abkommens sind so vage formuliert, dass es am Ende für alle Vertragsstaaten überhaupt keinen Grund gab, das Abkommen nicht zu unterzeichnen. Im gleichen Maße wie die Klimapolitik an instrumenteller Substanz einbüßt, scheinen die PR-Agenturen der Regierungen und der UN an Bedeutung zu gewinnen. Eine Durchsicht der Zeitungsartikel in der Nachfolge der Pariser Klimakonferenz bestätigt, dass das Zustandekommen des Abkommens zwar euphorisch gefeiert wurde – mit welchen politischen Instrumenten das durchaus anspruchsvolle Ziel erreicht werden soll, war jedoch kein Thema. Die Berichterstattung blieb auffällig gehaltlos.

Wie hätte es auch anders sein können? Jede Regierung kann jetzt selbst festlegen, welchen konkreten Fahrplan und welche Maßnahmen ergriffen werden sollen. Jede Regierung ist gehalten, alle fünf Jahre neue Selbstverpflichtungen ("Intended Nationally Determined Contributions", INDCs) zum Klimaschutz einzureichen. Sanktionen sind nicht vorgesehen. Der Umgang mit Verlusten und Schäden ("Loss and Damage") infolge des Klimawandels bleibt völlig offen: Um die (konkrete!) Forderung der Entwicklungsländer nach Kompensationsleistungen infolge künftiger Klimaschäden, die die Industrieländer verursacht haben, wird sicher noch Jahre gerungen.

Auch die Fähigkeit zur Anpassung an den Klimawandel soll jede Regierung mit sich selbst verhandeln und in regelmäßigen Abständen landesweite Anpassungspläne erarbeiten. Diese Handlungsspielräume erklären, warum die internationalen Verhandlungen konfliktfrei im Rausch des Klimas verfangen sind. Der Scherbenhaufen der Klimapolitik, den ich an dieser Stelle vor einem Jahr beschrieb, weil sich die Regierungen – vor allem diejenigen der Industrie- und der Schwellenländer – nur noch stritten, wurde von den Pariser Verhandlungsergebnissen geschickt kaschiert.

Wie aber geht es jetzt weiter?

Paradigmenwechsel konkret

Zunächst muss festgehalten werden, dass die Öffnung der Klimapolitik für neue Ansätze und Maßnahmen, die "von unten nach oben" ausgerichtet sind und regionale Zusammenhänge stärker berücksichtigen, so schlecht nicht ist. Klimapolitik ist mehr als die Summe marktwirtschaftlicher Instrumente, die mit Schlupflöchern gespickt sind und "von oben nach unten" durchgesetzt werden. Der gesamte Produktions- und Konsumbereich, der Mobilitätssektor und die Energiesparte müssen zum Gegenstand einer umfassenden kommunalen, nationalen und internationalen Klimapolitik werden. Hierin besteht die positive Botschaft, die mit dem Paradigmenwechsel einhergeht.

Genau deshalb offenbaren sich allerdings auch schnell die Hindernisse, die mit einer anspruchsvollen Klimapolitik verbunden sind. Die geht nämlich ans Eingemachte und legt daher noch schneller und ernüchternder als flexible Marktinstrumente die Machtverhältnisse und Interessen offen, die auf nationaler Ebene mit dem Klimaschutz kollidieren. Um das zu belegen, muss nicht auf die Opec, auf die USA oder auf Russland geschaut werden. Ein Blick in die Klimapolitik der Bundesrepublik Deutschland reicht völlig aus.

Eigentlich hätte der Klimaschutzplan 2050, der die Maßnahmen Deutschlands in den verschiedenen Sektoren festlegen soll und im Umweltministerium federführend ausgearbeitet wurde, schon im September im Kabinett verabschiedet werden sollen. Der Prozess wurde zum Fiasko und der Plan zwischen Umwelt-, Energie-, Verkehrs- und Landwirtschaftsministerium kleingearbeitet. Auch der öffentliche Druck und die drohende Blamage für Umweltministerin Barbara Hendricks (SPD) in Marrakesch halfen nichts. Die schwarz-rote Regierung konnte sich am Ende nur nach massiven Zugeständnissen an die Industrie auf eine Langfrist-Strategie für den Klimaschutz verständigen.

Insgesamt zeigen auch viele der Klimaschutzpläne anderer Länder, die beim UN-Klimasekretariat eingereicht wurden, auf ehrliche Weise, wo und warum es in der nationalen wie internationalen Klimapolitik hakt. Mit den dort vorgestellten, an der Sicherung nationaler ökonomischer Wettbewerbsvorteile und Interessen ausgerichteten Maßnahmen ist das Zwei-Grad-Ziel nicht zu halten. Das verdeutlicht auch der Synthesereport, den das UN-Klimasekretariat zu den INDC-Berichten erstellt hat.

Doch es gehen noch weitere Dynamiken von dem neuen klimapolitischen Ansatz aus, die kaum Grund zum Feiern geben. Nach Paris erleben die vermeintlich CO2-neutralen Atomkraftwerke als Bauwerke für den Klimaschutz eine Renaissance. Diese ist zwar bisher überwiegend rhetorischer Art, wie der gerade erschienene World Nuclear Industry Status Report ausweist. Allerdings stützt der Diskurs über eine vermeintlich klimafreundliche Großtechnologie eine abstiegsbedrohte Branche, die um jedes Neubauprojekt – und ums Überleben – kämpft.

Weil die nationalen Klimaschutzpläne alles andere als ambitioniert sind und die Welt auf einen Vier-bis-sechs-Grad-Anstieg zusteuern lassen, werden auch die Debatten über Geoengineering wieder hoffähig. Und schließlich führt die Einsicht, dass die ambitionierte Zielmarke kaum eingehalten werden kann, zu einem erhöhten Fatalismus, der in seiner gesellschaftlichen Bedeutung nicht unterschätzt werden sollte.

Die Wahl von Donald Trump zum 45. Präsidenten der USA wird den Positionen und der politischen Bedeutung der Klimaskeptiker erheblichen Auftrieb geben. Die Auswirkungen der Wahl auf das Paris-Abkommen und die internationalen Klimaverhandlungen sind heute noch kaum abschätzbar; sie werden aber zweifelsohne dramatisch sein.

Der "gute Geist" von Paris

Lange Zeit waren die Klimaverhandlungen vom "guten Geist" von Rio getragen. Die Hoffnungen wurden auf das völkerrechtlich verbindliche Kyoto-Protokoll und die marktwirtschaftlichen Instrumente gesetzt. Dass die gewünschten Effekte ausblieben, ist bekannt. Nun macht der "gute Geist" von Paris, ein wiederum völkerrechtlich verbindliches Abkommen, die Runde und wird gefeiert. Dies ist aber faktisch nicht begründet.

Während überall das Zwei-Grad-Ziel zur politisch gesetzten Richtschnur wird und daraus begrenzte CO2-Budgets für jedes Land dieser Erde errechnet werden, nimmt die CO2-Konzentration in der Atmosphäre zu. Sie ist normalerweise im Herbst etwas niedriger, weil viele Pflanzen im Sommer CO2 speichern. Nicht so 2016. In diesem Jahr hat die CO2-Konzentration in der Atmosphäre erstmals seit Menschengedenken die Grenze von 400 ppm (parts per million) dauerhaft überschritten.

Theoretisch folgt aus dem Paris-Abkommen die Dekarbonisierung der Weltwirtschaft, das heißt der weltweite Ausstieg aus Kohle, Öl und Gas. Doch davon sind wir meilenweit entfernt. Auch wenn sich Wirtschaftswachstum und Emissionsentwicklung entkoppelt haben, bedeutet das keine Entwarnung. So bringt die Substitution von Kohle durch emissionsärmeres Gas nur vorübergehend eine Entspannung. In den Prognosen für 2035 wird davon ausgegangen, dass ein Drittel mehr Energie verbraucht wird als heute. Die Frage für die Emissionsentwicklung ist, wie der Energiebedarf zukünftig gestillt wird und welche Effizienz- und Suffizienzmaßnahmen umgesetzt werden.

Noch einmal das Beispiel Deutschland. Hier sind die Treibhausgas-Emissionen – auf CO2-Äquivalente umgerechnet – von 902 Millionen Tonnen im Jahr 2014 auf 908 Millionen Tonnen im Jahr 2015 angestiegen; kein gutes Aushängeschild für ein Land, das die Energiewende feiert und einst als Vorreiter im Klimaschutz galt.

Dahinter verbirgt sich eine dramatische Botschaft. Auch Regierungen, die sich vermeintlich bemühen, haben Schwierigkeiten ihre Minderungsmaßnahmen in die Praxis umzusetzen. Das ist Ausdruck der Verharrungskräfte und der politisch-ökonomischen Interessen, die den Klimaschutzbemühungen entgegenstehen. Deshalb wäre es auch verkürzt, die (neuen) Buhmänner und -frauen in den USA, Australien, China oder Russland zu suchen. In die Pfadabhängigkeiten des fossilistischen Energieregimes, das überwunden werden muss, sind alle Länder dieser Erde verstrickt. Um sich daraus zu lösen und eine Transformation zur Nachhaltigkeit einzuleiten, reichen ein Fest zur Zeitenwende und ein Paradigmenwechsel nicht aus.

Spannend bleibt nun, wie die dritte Phase der internationalen Klimapolitik aussehen wird. Ihr wird sicher von der neuen US-Administration – direkt oder indirekt – ein starker Stempel aufgedrückt. Es wird in den nächsten Jahren wenig zu feiern geben; die Sektflaschen werden verschlossen bleiben.

BildDas Paris-Abkommen ist tatsächlich ein Fortschritt, sagt Achim Brunnengräber. Deswegen die Sektkorken knallen zu lassen verkennt aber den Ernst der Lage. (Bild: Reimund Bertrams/Pixabay)

Achim Brunnengräber ist Privatdozent am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin im Otto-Suhr-Institut. Der obenstehende Beitrag erschien zuerst in dem Onlinemagazin Weltwirtschaft & Entwicklung


Alle Beiträge zur COP 22 in Marokko

finden Sie in unserem Marrakesch-Dossier

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