EU-Klimaziele schrumpfen auf 7 Prozent

Ende Oktober will der EU-Gipfel das europäische Klimaziel für 2030 beschließen. Die Vorentscheidung fällt heute auf einem informellen Treffen der Energie- und Umweltminister in Mailand. Auf dem Tisch liegen 40 Prozent CO2-Reduktion. Doch ein Blick auf die kürzlich geleakten Details zeigt, dass dies gar kein ehrgeiziges Ziel ist.

Ein Standpunkt von Hans-Jochen Luhmann

BildDie EU bereitet sich auf einen wichtigen Klimagipfel vor, die Weltklimakonferenz COP 21 Ende 2015 in Paris. Dort soll ein neues Klimaabkommen beschlossen werden, das erstmals auch Entwicklungsländer mit Begrenzungsverpflichtungen belegt. Da die EU bei diesem Gipfel in der Gastgeberrolle ist, hat sie zuvor ihre Hausaufgaben zu erledigen. Dazu zählt zweierlei.

Zum einen muss die EU ihr auf Riff gelaufenes Flaggschiffprojekt, den europäischen Emissionshandel, wieder flott bekommen. Und sie muss zum anderen entscheiden, welche CO2-Minderungsverpflichtung sie für die Dekade von 2020 bis 2030 auf sich nimmt, um sich damit vor dem Forum der Weltgemeinschaft zu positionieren. Die wird ihrerseits prüfen, ob diese Selbstverpflichtung zu der von der EU bekundeten Absicht passt, ein Vorreiter in Richtung Zwei-Grad-Ziel zu sein.

Nach Maastricht-Kriterien wäre der Emissionshandel ein Fall für rigorose Sparauflagen

Beim europäischen Emissionshandel besteht das Problem in einem immensen Überschuss an Zertifikaten für Treibhausgas-Emissionsrechte. Insgesamt summieren sich die überschüssigen Verschmutzungsrechte inzwischen auf 2,6 Milliarden Zertifikate. Dieser Berg ist es, auf den das Flaggschiff gleichsam aufgelaufen ist. Bei einem Jahresumsatz von gut zwei Milliarden Zertifikaten, die Jahr für Jahr ausgegeben werden, schleppt der Emissionshandel damit eine Schuldenquote von etwa 120 Prozent mit sich. Wäre er ein Mitgliedsstaat der Europäischen Union und würden die Maastricht-Kriterien für ihn gelten, dann wäre er schon lange unter Kuratel gestellt.

Den Großteil des Überschusses steuern sogenannte CDM-Zertifikate bei. Beim Clean Development Mechanism (CDM) können Industriestaaten Projekte zur Treibhausgasreduktion in Entwicklungsländern finanzieren und sich die Reduktion gutschreiben lassen. Die Minderungsleistung wird also nicht zuhause erbracht, sondern importiert – und das auch noch mit einem komplizierten und wenig verlässlichen Anrechnungsmechanimus. Von den 1,5 Milliarden CDM-Zertifikaten, die derzeit im System sind, sind rund 500 Millionen aus der Vergangenheit aufgelaufen. Rund eine Milliarde Zertifikate sind noch in der Pipeline bis Ende 2020 – sie sind schon "gekauft", das heißt ihnen ist ihre Importierbarkeit bereits zugesagt.

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In der EU ist derzeit viel "under construction", auch der Residence Palace in Brüssel, der ab 2015 dem Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs als Tagungsort dienen soll. (Foto: Riki/Wikimedia Commons)

Dieses Überschuss-Volumen ist deswegen so hoch, weil die EU sich im vergangenen Jahr in destruktiver Mehrheitshaltung entschieden hat, ihre Klimaziele bis 2020 unangetastet zu lassen. Märkte aber sind nun einmal so verfasst, dass sie die Zukunft in die Gegenwart "einpreisen". Erfasst vom Emissionshandel werden nur Kraftwerke und große Industrieanlagen. Nimmt man die Emissionen von Privathaushalten, Landwirtschaft und Verkehr dazu, geht es insgesamt um einen Überschuss von vier Milliarden Zertifikaten. Bewertet man sie realistisch mit 30 Euro pro Zertifikat, so geht es um einen Rechtebestand, einst vom Staat zumeist verschenkt und nun in den Händen Privater, in Höhe von 120 Milliarden Euro.

Das Überschuss-Problem ist nur durch Rechte-Entzug lösbar

Bei einem derart hohen Überschuss an Emissionsrechten ist das Problem nicht dadurch aus der Welt zu schaffen, dass der Staat aus seinem Budget Geld in die Hand nimmt und den Überschuss aufkauft. Im Emissionshandel ist zwar ein sinkender Deckel eingebaut: Die Anzahl der ausgegebenen Zertifikate sinkt jährlich um 1,74 Prozent. Das Überschuss-Problem ist jedoch nur durch einen Rechte-Entzug lösbar, der darüber weit hinausgeht. Das hat die EU nun vor – im Zusammenhang mit der anstehenden Entscheidung über ihr Klimaziel für 2020 bis 2030.

Am 23. und 24. Oktober soll der Europäische Rat der Staats- und Regierungschefs – gemeinhin EU-Gipfel genannt – über das 2030-Ziel beschließen. Die Vorentscheidung fällt am heutigen 6. Oktober, wenn der Rat der Energie- und Umweltminister in Mailand zu einem informellen Treffen zusammenkommen. Bislang lief alles, ratsgemäß, im Vertraulichen. Doch Anfang September wurde der Entwurf der Ratsentscheidung geleakt. Nun weiß die Öffentlichkeit, was sich da im Detail zusammenbraut.

Ausgangspunkt ist eine Situation, die quantitativ eindeutig ist, aber in zwei unterschiedlichen Sprechweisen präsentiert werden kann: legalistisch oder Fakten-orientiert.

Die legalistische Sprechweise oder Metrik ist jene, der sich die offizielle Politik bedient. Sie formuliert die Minderungsanstrengungen der EU jeweils im Vergleich zu 1990. Demnach haben die 28 heutigen EU-Staaten seit 1990 eine Serie von Minderungsverpflichtungen übernommen, die in jedem Jahrzehnt strenger ausfielen:

  • bis 2010 minus 7,7 Prozent, also knapp vier Prozentpunkte weniger pro Jahrzehnt;
  • bis 2020 minus 20 Prozent, also gut 12 Prozentpunkte weniger pro Jahrzehnt (2010 bis 2020);
  • bis 2030 minus 40 Prozent, also gut 20 Prozentpunkte weniger pro Jahrzehnt (2020 bis 2030).

Die EU bewegt sich, in dieser Sicht, auf einer abwärts geneigten Kurve, deren Neigungswinkel immer steiler wird. Der Eindruck, dass die EU mit der Zeit immer ehrgeiziger wird, legt nahe, dies auch über das Jahr 2030 hinaus als Tendenz anzunehmen. So erscheint das proklamierte Ziel einer Emissionsminderung von 80 bis 95 Prozent bis 2050, das mit dem Zwei-Grad-Ziel zusammenpasst, noch gut erreichbar.

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Betrachtet man die Ambitionen der EU zur Reduktion von Treibhausgasen faktenorientiert (rote Linie), also allein danach, welche Reduktion tatsächlich erzielt wird, sind die gesetzten Ziele gar nicht mehr so beeindruckend. (Grafik: Luhmann)

Eine fakten-orientierte Sprechweise führt allerdings zu einem gänzlich anderen Bild. Dabei gleichen die Minderungen pro Jahrzehnt, welche die EU bislang tatsächlich erreicht beziehungsweise sich vorgenommen hat, einer Springprozession. Von einer strategischen Linie ist da nichts zu sehen:

  • bis 2010 eine tatsächlich erreichte Minderung um 19 Prozent, also um knapp 10 Prozentpunkte pro Jahrzehnt;
  • Zielsetzung bis 2020: minus 20 Prozent, also eine Minderung um einen Prozentpunkt pro Jahrzehnt (2010 bis 2020);
  • Zielsetzung bis 2030: minus 40 Prozent, also eine Minderung um 20 Prozentpunkte pro Jahrzehnt (2020 bis 2030).

Mit den vorangegangenen Perioden nicht direkt vergleichbar

Eine solche Darstellung macht glauben, die EU würde sich nun für das Jahrzehnt von 2020 bis 2030 zu einem beispiellos hohen Minderungsbeitrag aufschwingen wollen: 20 Prozentpunkte im Jahrzehnt. Das ist aber nur vordergründig so.

Denn dabei wird übersehen, dass die EU in ihrer aktuellen Beschlussvorlage ein Ziel im Jahrzehnt bis 2030 in einer neuen Kategorie vorsieht: Es geht allein um Minderungen auf heimischem Territorium. Erstmals wird in der Zielformulierung auf den Import von Minderungsleistungen via CDM aus dem Ausland verzichtet. Die Vergleichbarkeit mit den Vorperioden ist somit nicht direkt gegeben, sie ist erst möglich nach einer Übersetzung.

Bislang hat sich die EU immer nur eine – und zwar eine umfassende – Zielansage gegeben. Dabei wurde nicht unterschieden zwischen den beiden Möglichkeiten der CO2-Reduktion – jener, die auf dem heimischen Territorium (domestic) erbracht werden soll, und jener, die per CDM importiert werden kann (offsets). Die EU-Ziele wurden, in Übereinstimmung mit den Verabredungen von Kyoto, immer so verstanden, dass sie durch einen Mix beider Optionen erreicht werden sollten.

Für die nun anstehende Entscheidung haben die zuständigen Minister aus Deutschland, Frankreich, Italien und Großbritannien am 6. Januar einen Brief an die EU-Kommission gerichtet und im Hinblick auf die Zielfestlegung für 2030 gefordert: "... should include a domestic EU 2030 greenhouse gas emission reduction target of at least 40%".

Nun heißt "should include a domestic target" natürlich nicht, dass es sich allein um ein solches Ziel handeln sollte, das hatten die Minister nicht gefordert. Aber so steht es nun in der Beschlussvorlage für Ende Oktober. In der Konsequenz bedeutet das: CDM-Importe in die EU sollen ab Jahresbeginn 2021 ein Ende haben. Bleibt es dabei, ist das das Ende des CDM-Marktes.

Das Minderungsziel geht zum großen Teil für den Abbau von Überschuss-Rechten drauf

Ein Minus-40-Prozent-Ziel gibt es also allein in der Domestic-Formulierung. Die Offset-Komponente ist getilgt. Was bedeutet das, wenn man es in der Fakten-orientierten Sprechweise ausdrückt, die von der offiziellen Politik vermieden wird? Also in jener Metrik, die die legalistische Sprechweise korrigiert?

Zur Umrechnung teilt man das 2030-Ziel, das ein Minderungsziel allein für das Jahrzehnt von 2020 bis 2030 ist, in seine beiden Funktionen auf, also zum einen in den Abbau von Überschuss-Rechten in Höhe von vier Milliarden Zertifikaten aus den Vorperioden und zum anderen in die Restgröße, nämlich die verbleibende wirkliche heimische Minderungsverpflichtung.

Eine Minderung um 20 Prozentpunkte in den zehn Jahren von 2021 bis 2030, bei unterstelltem linearem Minderungsfaktor, entspricht einer Reduktion um 5,6 Milliarden Zertifikate. Daraus lässt sich errechnen, dass der für den 24. Oktober vorgesehene EU-Gipfelbeschluss sechs Prozentpunkten Minderung entspricht – gerechnet relativ zu 2020 mit dem dazugehörigen Minus-20-Prozent-Ziel. Die übrigen 14 Prozentpunkte dienen der Stilllegung des Rechte-Überschusses. Sie gehen für die Altlastensanierung der EU drauf.

Die EU-Ambitionen schrumpfen auf nur noch sieben Prozent

Die Ambitionen der EU für die Zeit nach 2020, in der üblichen Sprechweise ausgedrückt, sind also so zu formulieren: Die EU will mit ihrem 40-Prozent-Beschluss für 2030 eigentlich nur minus 26 Prozent erreichen – nach minus 19 Prozent, die sie bereits 2010 erreicht hat. Das sind minus sieben Prozentpunkte in den 20 Jahren von 2010 bis 2030. Mehr nicht.

Das Sanieren des Emissionshandels und das Herausziehen des flottierenden Zertifikate-Überschusses aus dem Markt sind äußerst wichtig, zweifellos. Es fällt aber schwer zu glauben, dass mit einer Zielansage von minus sieben Prozentpunkten für die Jahre 2010 bis 2030 der Gastgeber EU seine multilateralen Partner in Paris davon überzeugen kann, dass er eine außerordentliche Anstrengung zur Lösung der Klimakrise für erforderlich hält. Die Worte des veranstaltenden Gastgebers werden nämlich an seinen Taten gemessen.

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Wie ernst nimmt es die EU mit ihren Klimazielen? Als Gastgeberin der entscheidenden Konferenz Ende 2015 in Paris muss Europa Farbe bekennen. Rechentricks werden dazu wohl nicht ausreichen. (Foto: Yann Caradec/Flickr)

Jochen Luhmann ist Senior Expert am Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt, Energie. Seine Forschungsschwerpunkte sind zukünftige Energie- und Mobilitätsstrukturen.

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