Zehn Jahre "Cap and Trade"

BildEin Jahrzehnt nach Einführung der marktbasierten Klimaschutzinstrumente wird über Wirksamkeit und Kosten immer noch heiß gestritten. Mittlerweile gibt es aber nicht nur Gegner und Befürworter, sondern vor allem viele Kritiker, die den Emissionshandel wirksamer machen wollen. Teil 11 unseres Countdowns zur Klimakonferenz COP 21.

Von Susanne Götze

"Freiwillige Abkommen und der Emissionshandel sind der falsche Weg in die grüne Ökonomie", erklärte der US-amerikanische Wirtschaftswissenschaftler Joseph Stiglitz im Juni provokant auf dem Klimaforschungskongress in Paris. Der ehemalige Chefökonom der Weltbank plädiert für cross-border taxes, eine grenzüberschreitende Besteuerung von CO2.

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CO2-Emissionen werden unter anderem an der European Energy Exchange (EEX) in Leipzig gehandelt. (Foto: Christoph Busse/EEX) 

Grundidee des EU-Emissionshandels war es in den 2000er Jahren, möglichst viel Klimaschutz zu möglichst geringen Kosten zu bekommen. Statt sie durch eine Steuer zu "bestrafen", sollten die im Emissionshandel erfassten Energie- und Industrieunternehmen durch die Deckelung ihrer Emissionen motiviert werden, weniger Treibhausgase auszustoßen und in CO2-freundliche Technologien zu investieren. Der Verteilungsschlüssel für Zertifikate wurde dabei von der Bundesregierung und den anderen EU-Staaten in einem "nationalen Allokationsplan" festgelegt. Der marktwirtschaftliche Mechanismus zur Verminderung von Umweltbelastungen war damals der erste seiner Art im deutschen Umweltrecht.

Von Anfang an im Griff von Wirtschaftslobbyisten

Das Europäische Emissionshandelssystem ETS ist zwar Vorbild für viele weltweite Neuauflagen, krankt jedoch schon seit Jahren an einer massiven Überausstattung mit Emissionsrechten. Denn zum Start des Emissionshandels 2005 hatte sich der Staat in Gestalt der EU-Kommission von den Lobbyisten der Wirtschaft überreden lassen, viel zu viele Zertifikate zu verteilen. Die deutsche Wirtschaft erhielt zum Beispiel mehr "Verschmutzungsrechte" zugeteilt, als sie überhaupt Kohlendioxid emittierte. Alsbald rauschte der Börsenpreis für die Zertifikate in den Keller.

Und so hat das Image des wichtigsten Klimaschutz-Instruments in den ersten zehn Jahren schwer gelitten. Der Preis für die CO2-Zertifikate liegt mit mittlerweile acht Euro weit unter den anfangs verlangten rund 30 Euro pro Tonne. Dieser Preis war nicht zufällig angestrebt worden: Erst wenn der Ausstoß einer Tonne CO2 stabil um die 20 bis 30 Euro kostet, beginnt nach den Erkenntnissen der Ökonomen der Emissionshandel zu wirken und Unternehmen investieren in ihre eigene Energiewende – so wie das Kyoto-Protokoll es will. Das 1997 abgeschlossene erste weltweite Klimaschutzabkommen hatte mit seinem marktorientierten Ansatz dem CO2-Handel den Weg bereitet. 

Erst ab 80 Euro pro Tonne CO2 beginnt Klimaschutz

Zuletzt hatte sich die Forschungsinitiative TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) intensiv die Diskussionen um eine CO2-Bepreisung angeschaut und das Ganze nachgerechnet. Die Forscher kommen auf eine Spannbreite von 80 bis 120 Euro, die der Ausstoß einer Tonne CO2 kosten müsste, will man wirklich alle Schadenskosten abbilden. Das ist mindestens das 20-Fache des derzeitigen Börsenpreises.

Politiker fordern immer wieder etwas hilflos eine Verknappung der Papiere, um den Markt zu stabilisieren und den Preis nach oben zu bringen. Doch die Schieflage ist so groß, dass auch die 900 Millionen Zertifikate, die kürzlich durch das sogenannte Backloading vom Markt genommen wurden, den Preis kaum belebt haben. Das stete Gerücht von der Wirkungslosigkeit des Zertifikate-Handels hält sich dementsprechend hartnäckig.

Reparaturversuche weitgehend wirkungslos

Der EU-Umweltministerrat beschloss im September zwar die Einführung einer Marktstabilitätsreserve im europäischen Emissionshandel, die am 1. Januar 2019 in Kraft treten soll. Entgegen früherer Pläne wurde diese "Heilung" des Emissionshandels allerdings verschlankt: Ab 2019 sollten ursprünglich bis zu 1,9 Milliarden überschüssige CO2-Zertifikate in die Reserve wandern – also vom Markt genommen werden –, nunmehr sollen aber nur noch pro Jahr zwölf Prozent in die Reserve gehen. Im ersten Jahr 2019 sind das gerade mal 240 Millionen Zertifikate.

"Damit müssen wir zehn Jahre warten, bis der Emissionshandel zu wirken beginnt", zeigte sich WWF-Expertin Juliette de Grandpré schwer enttäuscht. Es gebe auch keine Festlegung, ob die aus dem Markt genommenen Zertifikate später wieder dorthin zurückkehren oder gelöscht werden. Umweltorganisationen wie der WWF weisen darauf hin, dass Unternehmen sogar noch ein Geschäft mit den kostenlos verteilten Emissionsberechtigungen machen. Insgesamt hätten allein neun deutsche Industrieunternehmen so bis Ende 2012 CO2-Emissionsberechtigungen im Wert von mehr als einer Milliarde Euro weiterverkauft.

Weltweit 17 marktbasierte Klimaschutzsysteme

Nicht überall läuft es so schlecht. Inzwischen gibt es weltweit 17 marktbasierte Klimaschutzsysteme, die den Gesamtausstoß an Treibhausgasen für bestimmte Sektoren deckeln (englisch cap), den Besitz von Zertifikaten für den Ausstoß von Treibhausgasen vorschreiben und den Teilnehmern erlauben, diese Rechte frei zu handeln (trade). So gibt es "Cap and Trade" heute auch in einigen Regionen von Staaten, die nicht an der zweiten Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls bis 2020 teilnehmen, wie Japan, die USA und Kanada. Für 2017 hat China angekündigt, einen landesweiten Emissionshandel einzuführen – in einigen chinesischen Städten und Provinzen wird schon länger mit CO2-Zertifikaten gehandelt.

Doch der Emissionshandel beschränkt sich schon längst nicht mehr auf einzelne Regionen und Staaten, sondern wird auch durch eine Vielzahl von globalen Kompensationsinstrumenten gespeist. Besonders heikel wird es, wenn es um den 2008 in Kraft getretenen CDM-Mechanismus geht, dessen grundsätzliche Idee es ist, dass CO2 dort eingespart wird, wo es am billigsten ist. Gerade in Entwicklungsländern sind CO2-Zertifikate aus "Klimaschutzprojekten" für europäische Unternehmen oft günstiger zu haben, als am heimischen Standort in Energieeffizienzmaßnahmen zu investieren oder gar die Produktion zu drosseln.

Statt Klimaschutz: Verlagern, vermeiden, betrügen

Kommentatoren weisen darauf hin, dass Deutschland und Europa ihre Emissionen in den letzten Jahren auch dadurch gesenkt haben, dass sie emissionsintensive Industrien und Anlagen in Schwellen- und Entwicklungsländer verlagerten, sodass dort die Emissionen entsprechend anstiegen. In diesen Ländern finden aber auch die meisten CDM-Vorhaben statt, deren Emissionseinsparung sich ebenfalls die Industrieländer anrechnen – wie es scheint, hat der "Rest" der Welt hier eine doppelte Last zu tragen.

Aufgrund einer Vielzahl von Betrugsskandalen und des niedrigen CO2-Preises will die Diskussion nicht abebben, ob solche Verlagerungsmöglichkeiten, sogenannte Offsets, wirklich zu CO2-Einsparungen führen oder ob die Kompensation nur ein Alibi oder sogar eine gefundene Gelddruckmaschine für die zum Emissionshandel verpflichteten Unternehmen ist. Letzteres legen einige Analysen und Studien zur zweiten Handelsperiode von 2008 bis 2012, beispielsweise durch das Öko-Institut, nahe.

Experten beteuern allerdings auch, dass sich die Standards und Kontrollen in der dritten Handelsperiode ab 2013 wesentlich verbessert haben. Allerdings stehen die Chancen aufgrund verschiedener internationaler Entwicklungen schlecht, dass es Mechanismen wie den CDM auch noch nach 2020 geben wird.

Faule Zertifikate aus Russland und der Ukraine

Nach zahlreichen Skandalen um den Klimaschutz-Mechanismus CDM ist nun ein weiteres Marktinstrument des Kyoto-Protokolls mit massiven Betrugsvorwürfen konfrontiert. Millionen Zertifikate vor allem aus russischen und ukrainischen Klimaschutzprojekten seien faul, meint das Stockholm Environment Institute (SEI) in einer kürzlich veröffentlichten Untersuchung.

Die faulen Papiere wurden durch das Klimaschutzinstrument Joint Implementation (JI) generiert. JI ermöglicht den Handel mit CO2-Zertifikaten zwischen Industrieländern, die das Kyoto-Protokoll unterzeichnet haben. Die Staaten können gemeinsame Projekte zur Emissionsreduktion auflegen, wobei die Einsparungen dem Land gutgeschrieben werden, das als Investor auftritt. Rund 90 Prozent dieser Zertifikate kommen dabei bisher aus Russland und der Ukraine – bis zu drei Vierteln der untersuchten Zertifikate sind laut der SEI-Studie aber gefakt und haben nur zum Teil zu Emissionseinsparungen geführt.

Trotzdem lässt sich Bundesumweltministerin Barbara Hendricks (SPD) nicht vom Glauben an marktbasierten Klimaschutz abbringen: "Alternativen zum Emissionshandel haben den Nachteil, dass sie zu volkswirtschaftlich höheren Kosten führen", meint Hendricks. "Der Emissionshandel ist das zentrale Klimaschutzinstrument der EU, und das nicht ohne Grund. Natürlich ist jedes Instrument immer nur so gut, wie man es ausgestaltet", so die Ministerin.

Freiwilliger Klimaschutz durch Kompensation

Weniger beachtet, aber im stetigen Wachstum begriffen ist der freiwillige Kompensationsmarkt: 4,5 Milliarden US-Dollar bezahlten Unternehmen, öffentliche Einrichtungen und Privatleute 2014 für freiwillige CO2-Kompensation. Hier können Unternehmen und Privatpersonen CO2-Zertifikate kaufen – fürs gute Gewissen, das grüne Image oder für ihre Corporate Social Responsibility (CSR).

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Das BASF-Chemiewerk in Ludwigshafen ist das größte der Welt. Der Emissionshandel sollte eigentlich die energieintensiven Industrien auf einen klimagerechten Pfad bringen. (Foto: Gerd W. Zinke/Wikimedia Commons)

Die freiwillige Kompensation findet außerhalb des verpflichtenden Emissionshandels statt. Privatpersonen und die meisten mittelständischen Unternehmen unterliegen zurzeit keinen gesetzlichen CO2-Reduktionszielen. Deshalb ist Klimaschutz für diese Gruppe freiwillig und besteht darin, die Klimaschädlichkeit des eigenen Handelns durch Kompensation auszugleichen, um beispielsweise den klimaschädlichen Flug dennoch durchführen zu können und wenigstens einen kleinen Beitrag fürs Klima zu leisten.

Auch die Vereinten Nationen wollen nun sogar den persönlichen Emissionshandel unterstützen und dafür den "United Nations Climate Credit Store" aufbauen. Über diese Internetplattform soll es Privatpersonen und Firmen möglich sein, CDM-Zertifikate zu kaufen, um so ihre Emissionen zu kompensieren – alles freiwillig natürlich.
 

Bild Countdown zur Klimakonferenz COP 21:

Teil 1: Warum es Klimakonferenzen gibt
Teil 2: Zwischen Normalzustand und Lebensgefahr
Teil 3: Instabiles Eis und atmosphärische Rekorde
Teil 4: Wie es mit der Klimabewegung weitergeht
Teil 5: So funktioniert eine Klimakonferenz
Teil 6: Neue Dirigenten auf dem Klimaparkett
Teil 7: REDD: Die Wälder werden trotzdem brennen
Teil 8: Klimakonferenz: Ohne Geld kein Vertrag
Teil 9: Wie Moore die Klimaziele verwässern
Teil 10:
Neue Dramaturgie, alte Konflikte
Teil 11: Zehn Jahre "Cap and Trade"

[Erklärung]  
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