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Die Tabus der Klimaverhandlungen

Bild Wird Paris ein Erfolg? Nein, denn die Klimadiplomatie steht vor einem Scherbenhaufen. Sie ist zu sehr mit sich beschäftigt, gibt Klimasündern zu viele Schlupflöcher und akzeptiert Zielmarken, die zu weit in der Zukunft liegen. Teil 13 unseres Countdowns zur Klimakonferenz COP 21.

Ein Standpunkt von Achim Brunnengräber, Freie Universität Berlin

BildDie Hiobsbotschaften reißen nicht ab. VW manipuliert Millionen Dieselmotoren, die vermeintlich klimafreundlichen Fahrzeuge blasen viel mehr CO2 in die Atmosphäre als angegeben. Die Deutsche Bank ist in einen millionenschweren Steuerbetrug mit Emissionszertifikaten verstrickt, der Emissionshandel – ohnehin der größte Misserfolg der Klimadiplomatie – ist zusätzlich diskreditiert. Auch in China wird getrickst, nach Prüfung von Statistiken ergeben sich um 20 Prozent höhere Emissionen als bisher angenommen. Unlautere Machenschaften wurden auch beim sogenannten Mechanismus für saubere Entwicklung CDM aufgedeckt: Mehr als ein Fünftel der Projekte tragen entweder nicht zum Klimaschutz bei, erfüllen nicht das Kriterium der Zusätzlichkeit oder setzen "perverse Anreize", die im Ergebnis sogar zu höheren Emissionen führen.

Regierungen, internationale Gremien und transnationale Unternehmen treffen Entscheidungen, die so gar nicht zu anspruchsvollem Klimaschutz passen wollen. Auch einige kriminelle Energie wird aufgebracht, um gegen allzu hohe Standards, ambitionierte Klimaschutzziele oder das Austrocknen der fossilen Energiewirtschaft vorzugehen. Mit gutgemeinten Verhandlungen einer internationalen Klimagemeinschaft ist diesem Vorgehen nicht beizukommen. Auch deshalb stehen die UN-Verhandlungen vor einem Scherbenhaufen.

Die Klima-Verhandlungen müssen sich in einem von Interessen geleiteten und geostrategisch immer schwierigeren Umfeld beweisen. Die globale Problemsicht einer globalen Gemeinschaft auf die Atmosphäre als öffentliches Gut (die immer schon eine diskursive Konstruktion war und mehr dem Wunschdenken als der Wahrheit entsprach) bricht sich an den Schreckensmeldungen über politisches und privatwirtschaftliches Fehlverhalten von klimarelevanten Akteuren, denen die eigene Nase näher ist als der Schutz eines fernen Gemeinschaftsgutes.

Harte ökonomische Interessen kontra wirksamen Klimaschutz

Es zeigt sich immer mehr, dass sich die Klimaverhandlungen zu sehr mit den schädlichen Emissionen und im Laufe der Zeit zu sehr mit sich selbst beschäftigt haben. Das politische Umfeld aber wurde ignoriert. In der Analyse des gescheiterten Kyoto-Protokolls – des ersten UN-Klimaschutzvertrages – wird dagegen deutlich, dass die eigentlichen harten ökonomischen Interessen, die in den gesamten Kohlenstoffzyklus von der Extraktion der fossilen Ressourcen bis zu den Emissionen eingeschrieben sind, dazu führten, dass die Instrumente weitgehend wirkungslos bleiben mussten.

Zugleich finden deutliche Verschiebungen der Kräfteverhältnisse statt. Neue "Global Player", darunter vor allem die BRIC-Staaten Brasilien, Russland, Indien und China, die inzwischen vordere Plätze unter den Top Ten der weltweiten Treibhausgasemittenten einnehmen, verteidigen ihren Entwicklungs- und Wachstumspfad. Dafür bauen sie auf die Kohleverstromung oder die Atomenergie. Die Überwindung der Energiearmut im ländlichen Raum oder von Engpässen in der urbanen Energieversorgung ist wichtiger als kurzfristige und verbindliche Zielmargen beim Klimaschutz.

Im Übrigen haben auch die EU und Deutschland ihre Vorreiterrolle in Sachen Klimaschutz längst aufgegeben. Mit der Kohlepolitik von Bundeswirtschaftsminister Sigmar Gabriel (SPD) wird die Energiewende ausgebremst, dabei verliert auch die internationale Klimapolitik der deutschen Bundesregierung an Glaubwürdigkeit. Innereuropäische Streitigkeiten haben darüber hinaus dazu geführt, dass die EU keine ambitionierten Vorschläge mehr unterbreitet, sondern sich immer mehr den gedämpften Erwartungen und Realitäten im Verhandlungspoker unter 195 Ländern anpasst.

Der Scherbenhaufen der Klimadiplomatie ist nicht nur durch ungünstige Rahmenbedingungen entstanden. Er beruht zudem auf den "Top-down-Verfahren", mit denen Regierungen die Klimarahmenkonvention UNFCCC und das Kyoto-Protokoll im Rahmen der UN geschaffen haben. Wegen der marktwirtschaftlichen Flexibilität der Klimainstrumente wurden erst die vielen Schlupflöcher für Klimasünder eröffnet, die schließlich dazu führten, dass die Instrumente – allen voran der Emissionshandel – ihre Wirkung in hohem Bogen verfehlten und ein schleichender Zerfallsprozess einsetzte.

Kyoto-Protokoll deckt nur 15 Prozent der Emissionen ab

Die USA haben das Kyoto-Protokoll nie ratifiziert. Im Dezember 2011 gab Kanada seinen Ausstieg aus dem völkerrechtlich verbindlichen Protokoll bekannt. Auch Russland, Neuseeland und Japan haben sich daraus verabschiedet. Damit ist die absurde Situation eingetreten, dass die Länder, die dem Kyoto-Protokoll die Treue halten, nur 15 Prozent der globalen Emissionen auf sich vereinigen.

Vor diesem Hintergrund wird verständlich, warum die Rede vom Scheitern der Klimadiplomatie durchaus berechtigt ist und die Suche nach einem Ausweg begonnen hat.

Bei den UN-Verhandlungen der letzten Jahre wurden Forderungen nach weniger Komplexität und mehr dezentralen Lösungsansätzen immer lauter. Diese Forderungen wurden schließlich aufgegriffen und mit den freiwilligen Beiträgen auf der Basis von nationalen Klimaschutzmaßnahmen (intended nationally determined contributions, INDCs) auch erfüllt.

Ohne diesen Paradigmenwechsel zum "Bottom-up-Ansatz" wäre eine breite Beteiligung an den Verhandlungen nicht mehr möglich gewesen. Das könnte für den Klimaschutz gut sein. Die internationale Handlungsebene lenkte bisher die Aufmerksamkeit von konkreten nationalen wie subnationalen Handlungsansätzen ab. Die Verantwortung wurde auf die marktwirtschaftlichen Kyoto-Instrumente, den europäischen Emissionshandel oder generell auf die internationale Ebene verschoben. Nationale Regierungen warteten auf die Ergebnisse der internationalen Verhandlungen, die aber stets sehr mühsam und langsam geführt wurden.

Allerdings zeigt sich schon jetzt, dass die im Rahmen der INDCs verkündeten Klimaschutzziele nicht ausreichen werden, das international anerkannte Ziel zu erreichen, den Temperaturanstieg auf zwei Grad Celsius zu begrenzen. Das ist nur logisch: Während sich Top-down-Prozesse beim kleinsten gemeinsamen Nenner treffen, orientiert sich die nationale Klimapolitik an einem möglichst realistischen Entwicklungspfad, der sich nur im Einzelfall als ambitioniert erweisen dürfte. Grundsätzlich werden die Klimaziele mit den nationalen energiepolitischen Prioritäten abgeglichen – und bleiben schon deshalb schwach. Mit dem Paradigmenwechsel gerät die Klimadiplomatie folglich vom Regen in die Traufe.

Einmischung in die nationale Energiepolitik unerwünscht

Entgegen allen Hoffnungen auf Dekarbonisierung werden sich Wachstum und Emissionszunahme auf lange Frist hin nicht entkoppeln lassen. Die USA werden gerne als Erfolgsgeschichte gehandelt, weil dort aufgrund des Fracking-Booms im Gassektor die Kohleverstromung und damit die CO2-Emissionen zurückgehen. Die US-amerikanische Kohle bleibt aber nicht in der Erde, sie wird gefördert und exportiert – und verschmutzt durch ihre Verbrennung in anderen Ländern die Atmosphäre.

China will 2030 seinen Höchststand der CO2-Emissionen erreichen. Daran werden aber erhebliche Zweifel geäußert. Indien baut seine Kohleverstromung schon allein wegen der vorherrschenden Energiearmut deutlich aus und lehnt jede Einmischung in die nationale Energiepolitik ab. Auch Russland ist weit davon entfernt, Klimaschutz zu einem wichtigen nationalen Interesse zu erklären. Diese wenigen Länder haben jedoch einen hohen und wachsenden Anteil an den globalen Emissionen und müssten deshalb mit ambitionierten Zielen auf die diplomatische Bühne treten, wenn der Klimaschutz erfolgreich sein soll.

Bisher war das aber nicht der Fall: Nach Angaben der Internationalen Energie-Agentur (IEA) nahm die Versorgung mit Primärenergie zwischen 1973 und 2011 von 6,1 auf 13,1 Milliarden Tonnen Öläquivalent zu. Das entspricht einer Steigerung von insgesamt 114 Prozent beziehungsweise zwei Prozent pro Jahr. Der Anteil der neuen erneuerbaren Energien (Geothermie, Solar-, Wind- und Meeresenergie) hat sich in diesem Zeitraum lediglich von 0,1 auf ein Prozent erhöht. Da weltweit die Nachfrage nach Energie noch bis mindestens 2040 deutlich ansteigen wird, so die Prognosen des World Energy Outlook 2014, wird – sofern kein drastischer Pfadwechsel erfolgt – der Anteil der erneuerbaren Energien am Gesamtenergieverbrauch relativ gering bleiben.

Die politischen Präferenzen, die diesen Trend begünstigen, sind klar abgesteckt. Die Unterstützung der Produktion fossiler Brennstoffe durch die G20-Länder wird in einer Studie des Overseas Development Institute (ODI) und der Organisation Oil Change International mit jährlich 452 Milliarden US-Dollar beziffert. Das ist fast viermal so viel wie die gesamte globale Subventionierung erneuerbarer Energien, die sich auf 121 Milliarden US-Dollar beläuft.

Die kriminellen Machenschaften, das fatale Scheitern der marktwirtschaftlichen Instrumente, die wenig klimafreundlichen Trends im Energiebereich über die nächsten Jahrzehnte oder die Subventionierung der fossilen Energien – sie alle sind nicht dazu angetan, die sich jährlich wiederholenden Parolen, die diesmal auf der Bühne von Paris ausgerufen werden, in ein gutes Licht zu rücken.

Strukturelle Blindstelle der Klimadiplomatie

Diese Themen werden tabuisiert. Stattdessen wird – wie so oft vor und während der Klimaverhandlungen – die letzte Chance, der Durchbruch, die Wende oder die Weichenstellung zur Bekämpfung der Klimakatastrophe verkündet. Dagegen steht die billige Versorgung mit fossilen Energien und damit dem Schmierstoff, mit dem die nationale Wettbewerbsfähigkeit, die Konkurrenzfähigkeit auf einem global umkämpften Markt und auch die nationale Kriegsmaschinerie immer wieder neu abgesichert werden muss. Diese strukturelle Blindstelle der Klimadiplomatie wird von zivilgesellschaftlichen Kräften auf alternativen Bühnen überwunden und immer deutlicher kritisiert.

Neue und transnational vernetzte Organisationen und Bewegungen betreten die Bühne der Klimapolitik; alte Akteure ändern ihre Strategie. Deren strategische Ausrichtung an der offiziellen Konferenzagenda ist vielfach kritisiert worden – auch aus dieser Kritik heraus haben sich die neuen zivilgesellschaftlichen Organisationen und Bewegungen gebildet. Durch sie wurden neue Perspektiven auf den Klimawandel entwickelt, die vieles umfassen, was in der marktwirtschaftlich ausgerichteten Klimapolitik in Vergessenheit geraten ist: Aspekte von Demokratie, das Ende des fossilen Energiesystems, dezentrale Strukturen, Gerechtigkeit, neue Lebensstile.

Breit gefächertes Aktions-Konzert in Paris

Doch die Anziehungskraft der internationalen Klimakonferenzen ist groß, sodass Konferenz-NGOs und Protest-Bewegungen zur Klimakonferenz in Paris zumindest teilweise aufeinander zugegangen sind. Schließlich ist ein umfangreiches Aktions-Konzert entstanden, an dem sich sehr unterschiedliche zivilgesellschaftliche Gruppen beteiligen.

Zugleich finden lokale Energiekämpfe von Umweltorganisationen, sozialen Bewegungen und engagierten BürgerInnen statt – zum Beispiel in den vom Braunkohletagebau bedrohten Dörfern in der Lausitz, in den für Windkraftparks vorgesehenen Regionen, in Klimacamps oder den Kommunen, die ihre nachhaltige Energieversorgung in die eigene Hand nehmen.

Auch die umweltpolitischen Kampagnen gegen die Gas- und Ölförderung in der Arktis und viele andere energiepolitische Formen der Skandalisierung sind Teil dieser Auseinandersetzungen. Die Klimapolitik franst also an allen Ecken und Enden aus, wird konflikthafter – und wird gerade dadurch breiter und erfolgversprechender. Projekte zur dezentralen Energieversorgung nehmen erfolgreich und zügig Fahrt auf.

Doch gerade deshalb formieren sich erhebliche Widerstände der fossilen Industrie, die nicht selten von nationalen Regierungen unterstützt wird. Denn die Schwäche der internationalen Klimapolitik spiegelt sich nicht zuletzt in den machtvollen Interessengruppen aus der Kohle-, Gas- und Erdölindustrie.

Kommt der Durchbruch 2016 in Marrakesch?

Die fossilen Lobbys wollen den Status quo so lange aufrechterhalten, wie mit den klimaschädlichen Ressourcen weiterhin beträchtliche Profite erzielt werden können. Besondere Zeiten also für die UN-Klimaverhandlungen. Sie geraten von vielen Seiten erheblich unter Druck – und sie haben diesem Druck bereits nachgegeben:

Das Pariser Abkommen – oder wie es auch genannt werden wird – wird flexibel ausgestaltet, sodass sich vor allem die Industrie- und Schwellenländer damit arrangieren können. Die Zielmarken für die Emissionen werden weit in der Zukunft liegen – im Gespräch sind die Jahre 2020, 2070 und 2100. Es wird keine harten Sanktionen für die Nichterfüllung geben, und das Abkommen wird vor allem nicht dazu führen, das Zwei-Grad-Ziel zu erreichen.

Paris kann nur ein Anfang, ein Etappenziel sein, heißt es nun immer wieder. Der klimapolitische Durchbruch wird dann im November 2016 bei der 22. Konferenz im marokkanischen Marrakesch erwartet. Ob es allerdings ein gutes Zeichen ist, dass die Klimadiplomatie der UN dorthin zurückkehrt, wo sie 15 Jahre zuvor schon einmal war und das wenig ambitionierte "Übereinkommen von Marrakesch" verabschiedet hat, muss sich erst noch zeigen.

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Scherbenhaufen Klimaverhandlungen. Und wer macht jetzt sauber? (Foto: Andre Hofmeister/Flickr)

Achim Brunnengräber ist Privatdozent am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin im Otto-Suhr-Institut. Jüngst erschien von ihm ein Beitrag zu "Klima-Governance" im Wörterbuch Klimadebatte, herausgegeben von Sybille Bauriedl und erschienen im Bielefelder Transcript-Verlag. Der obenstehende Beitrag erschien zuerst in dem Onlinemagazin Weltwirtschaft & Entwicklung

Lesetipp: "Vokabular einer systemkonservierenden Klimapolitik" – Geografin Sybille Bauriedl erkennt in den Schlagworten der Klimadebatte eine Verengung auf technologische Ansätze, die wirkliche Lösungen blockiert
  

Bild Countdown zur Klimakonferenz COP 21:

Teil 1: Warum es Klimakonferenzen gibt
Teil 2: Zwischen Normalzustand und Lebensgefahr
Teil 3: Instabiles Eis und atmosphärische Rekorde
Teil 4: Wie es mit der Klimabewegung weitergeht
Teil 5: So funktioniert eine Klimakonferenz
Teil 6: Neue Dirigenten auf dem Klimaparkett
Teil 7: REDD: Die Wälder werden trotzdem brennen
Teil 8: Klimakonferenz: Ohne Geld kein Vertrag
Teil 9: Wie Moore die Klimaziele verwässern
Teil 10:
Neue Dramaturgie, alte Konflikte
Teil 11: Zehn Jahre "Cap and Trade"
Teil 12: Polen zwischen Kohle und Klima
Teil 13:
Die Tabus der Klimaverhandlungen

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