Wie funktioniert eigentlich ein Klimagipfel?

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Aus Nusa Dua NICK REIMER 

UN-Klimakonferenz 1995 in Berlin: Bundeskanzler Helmut Kohl verspricht der Welt und der Konferenzpräsidentin namens Angela Merkel feierlich, dass Deutschland seinen co2-Ausstoß bis 2005 um 25 Prozent senken werde. Das beeindruckt die Delegierten derart, dass sie das UN-Klimasekretariat in Bonn ansiedeln. Kohls Wunsch wird damit Wirklichkeit. 

Der Klimazirkus beginnt jedes Jahr im Frühjahr in Bonn  

Obwohl Deutschland die Welt betrogen hat - 2005 waren nämlich gerade 17,5 Prozent geschafft - beginnen die jährlichen UN-Klimakonferenzen seitdem jedes Jahr im Mai in Bonn. Auf dem Frühjahrstreffen der Weltklimadiplomaten in der gemütlichen Stadt am Rhein werden Verhandlungsagenden und Verhandlungstexte formuliert. Das Bonner Ergebnis wird dann am UN-Sitz in Genf in die sechs UN-Sprachen übersetzt – Arabisch, Chinesisch, Französisch, Englisch, Russisch und Spanisch – und in alle Welt zur Begutachtung verschickt. Regierungen können genauso "Eingaben" zu den ersten Verhandlungstexten machen wie Nicht-Regierungsorganisationen: Handelskammern, Forschungsinstitute, Wissenschaftler, Umweltverbände. Die Eingaben werden wiederum in die UN-Sprachen übersetzt und an alle Beteiligten verschickt. 

So beginnt der diplomatische Prozess, jedes Jahr aufs Neue: Bis zum jährlichen Weltklimagipfel im Spätherbst trifft sich die Gilde der Weltklimadiplomaten mehrere Male, um zu sichten, was von den Eingaben in den Text aufgenommen werden muss. Derart entsteht ein Riesen-Textgebilde. 

COP und MOP und die Farbe der Namensschilder  

Nusa Dua auf Bali am 3. Dezember 2007: Rachmat Witoelar, der Umweltminister des Gastgeberlandes Indonesien, eröffnet als Konferenzpräsident die diesjährigen Weltklimakonferenzen. Genau genommen finden auf Bali nämlich zwei Klimakonferenzen gleichzeitig statt: COP 13 und MOP 3.  COP 13 bedeutet: die dreizehnte "Conference of Parties". Mittlerweile 192 Staaten haben die Klimarahmenkonvention unterschrieben, die die Erderwärmung als "ernsthaftes Problem der Menschheit" anerkennt und sich verpflichtet, Lösungswege zu finden. Diese Staaten sind die "parties" der Konvention, die sich jährlich treffen. MOP 3 dagegen bedeutet: Dritte Sitzung der "Members of Protocol", jener Staaten also, die das Kyotoprotokoll zur Reduzierung der eigenen Treibhausgas-Emissionen unterschrieben haben. Um im gemeinsamen Sitzungssaal nicht den Überblick zu verlieren, haben die MOP- und COP-Länder farblich verschiedene Namensschilder. Diejenigen, die Kyoto nicht unterschrieben haben, sitzen hinter weißen Schildern: die USA in einem Boot mit Somalia, Afghanistan, dem Irak, dem Vatikan oder Andorra.

Der Job des Konferenzpräsidenten ist es, aus den schier unüberschaubaren Verhandlungstexten binnen der zwei Wochen Tagungsdauer einen Vertragstext zu formulieren, der dann von den Umweltministern aller COPs (und wenn der Vertragsgegenstand etwas mit dem Kyoto-Protokoll zu tun hat, aller MOPs) unterzeichnet werden kann. Ein Knochenjob: Gültig wird der Text nur, wenn alle Länder zustimmen. Wirklich alle. 

Und alles ohne förmliche Geschäftsordnung... 

Das liegt an den so genannten "Rules of Procedures", der Geschäftsordnung. Beziehungweise daran, dass es keine Geschäftsordnung für die Klimakonferenzen gibt. Klingt verwirrend? Ist es auch. 

Auf Bali war es Papua-Neuguina, das zu Sitzungsbeginn beantragte, den vorliegenden Entwurf einer Geschäftsordnung zu beschließen. Ihr müssen alle Länder zustimmen, damit sie gilt. In der Geschäftsordnung ist ein Vorschlag für die Abstimmungsprozesse enthalten - eigentlich soll auf den COP-Tagungen ein Verhältnisstimmrecht gelten, d.h. zur Annahme eines Beschlusses genügt, dass die Mehrheit zustimmt. Genau das aber fürchten kleine oder arme Staaten, die Afrikaner etwa sind schon oft vom reichen Norden über den Tisch gezogen worden. Deshalb wollen sie kein Verhältnisstimmrecht - und lehnten deshalb die Geschäftsordnung. Wie übrigens auf allen vorherigen COPs. Deshalb hat der Weltklimagipfel auch in diesem Jahr eigentlich keine Geschäftsordnung. In solchem Fall kommen provisorische UN-Bestimmungen zur Geltung. Und nach diesen müssen alle Beschlüsse „einmütig“ sein. Heißt: Gültig wird nur das, was kein Staat ablehnt. Kein einziger, weder die USA noch Liechtenstein. 

Um unter solchen Umständen überhaupt ein Abschlussdokument zustande bringen zu können, beruft der Tagungspräsident Unterverhandlungsgruppen ein. 14 sind es in Nusa Dua: Eine befasst sich etwa mit dem Anpassungsfonds, der armen Ländern bei der Folgenbewältigung des Klimawandels helfen soll. Eine zweite beschäftigt sich mit der Entwaldung, eine dritte formuliert den künftigen Prozess zur Verhandlung einer Kyoto-Nachfolgeregelung. Neben solchen thematischen Gruppen gibt es technische Verhandlungsrunden, die sich etwa mit solchen Fragen befassen: "Wie garantieren wir eigentlich, dass jedes Land seine Treibhausgas-Reduktionen nach dem gleichen Schema abrechnet?" Und in jede Gruppe und Runde versucht jede Delegation einen Vertreter zu schicken. Die großen Delegationen wie die der USA oder der EU schaffen das in der Regel. Was aber ist mit Ländern, die sich keine großen Delegationen leisten können? 

Von Jahr zu Jahr werden die Klimagipfel größer 

Das alles halten Sie schon für kompliziert? Es kommt noch dicker: Weil der Anpassungsfonds Bestandteil des Kyoto-Protokolls ist, dürfen hier nur die MOPs mitreden. Länder, wie Afghanistan, Andorra oder die USA haben in dieser Unterverhandlungsgruppe nur Beobachterstatus. Genauso wie die chinesische Handelskammer oder Greenpeace. Um nämlich die Verhandlungen so demokratisch wie möglich zu gestalten, hat die UNO auch "Trägern Öffentlichen Interesses" den Beobachterstatus eingeräumt. Den kann im Prinzip jeder bekommen.Beantragt zum Beispiel der deutsche Bundesverband Windenergie einen Beobachterstatus bei den Verhandlungen, empfiehlt das UN-Klimasekretariat in Bonn zunächst, sich in der Gruppe der ohnehin schon vertretenen Lobbyverbände der Regenerativen Energien zu integrieren. Beharrt der Bundesverband aber auf einem eigenen Beobachter-Stuhl, wird ihm der in der Regel gewährt. Die Konferenz werden so von Jahr zu Jahr größer und größer. Auf Bali werden sich schätzungsweise 10.000 Menschen versammeln. 

Jede Unterverhandlungsgruppe wählt eigene Vorsitzende. Beim Anpassungsfond sind das auf Bali beispielsweise der Finne Jukka Uosukainen und der Nigerianer Ositadinma Anaedu. Beider Aufgabe ist es jetzt, den Bonner Ursprungstext vom Mai immer weiter zu verfeinern. Dazu wird der Text mit einem Overhead-Projektor an die Wand des Tagungssaales geworfen und Zeile für Zeile von den mindestens 300 Diplomaten durchgegangen. Meist sitzen mehr als 300 Teilnehmer im Raum. Schreibkräfte der UN nehmen jede Änderung auf, und am Abend geht der geänderte Text wieder nach Genf, wo er in die sechs UN-Sprachen (siehe oben) übersetzt wird. Um dann am nächsten Tag wieder von den Delegationen begutachtet - und erneut zerpflückt zu werden. 

Das alles geht natürlich nicht ohne Komplikationen über die Bühne. Am Freitag beispielsweise beantragten die USA einen Redebeitrag – als COP-Staat auf einer MOP-Verhandlung. China hatte etwas gegen den amerikanischen Versuch, die Verhandlungen zu beeinflussen. Drei Stunden diskutierten die Delegierten nun darüber, ob die Nicht-MOP-Delegation der USA reden dürfe. Die Amerikaner beriefen sich auf eine Situation von vor drei Jahren: Damals hatte ein Verhandlungsführer in einer MOP-Runde die Amerikaner explizit um eine Stellungnahme gebeten. Irgendwann gaben die Chinesen nach.  

Die Gruppe "Regenschirm" trifft auf die Gruppe "Ehrlichkeit" 

Geraten die Arbeiten am Text ins Stocken, berufen die Vorsitzenden so genannte "informals" ein: Hinter verschlossen Türen wird dann im kleinen Kreis ausgelotet, was vom Text preisgegeben werden muss, um die Zustimmung eines Staates oder einer Staatengruppe zu gewinnen. Der kleine Kreis wird nach Interessengruppen organisiert: Die kleinen Inselstaaten haben sich zu einer solchen Interessengruppe zusammengeschlossen. Innerhalb der G 77 bilden die Afrikaner einen eigenen Block. In der "Umbrella-Group" organisieren sich Länder wie Kanada, Australien, Russland, die Ukraine oder die USA. Eine Gruppe, die sich als unparteiischer Vermittler versteht, nennt sich "Ehrlichkeit": Südkorea, Mexiko oder die Schweiz gehören zu ihr. Neben der EU bildeten die ASEAN-Staaten oder die des Mercosur einen Block. Und wenn es notwendig wird, finden sich kurzerhand neue Gruppen zusammen: die USA und die Staaten der OPEC, wenn es um die Zukunft der Ölförderung geht. Brasilien, Indonesien, Papua-Neuguinea oder Peru, wenn der Schutz des Regenwaldes verhandelt wird.   

Gelingt es tatsächlich, fristgemäß einen Vertragsentwurf ("draft") an Konferenzpräsident Rachmat Witoelar zu übergeben – für die Anpassungsverhandlungen beispielsweise ist der Termin morgen (Dienstag) – heißt das aber noch lange nicht, dass das Thema nun unter Dach und Fach wäre. Erstens wird der Text noch etliche Passagen beinhalten, die in Klammern stehen – strittige Fragen, die im Gesamtpaket neu verhandelt werden müssen. Zweitens kommen am Dienstag die zuständigen Minister in Bali an – aus dem Umwelt-, Energie oder Wirtschaftsressort. Nicht selten sind die Minister mit dem Verhandlungsergebnis ihrer Klimadiplomaten unzufrieden – und kassieren es wieder. Dann werden Unterhändler losgeschickt, die nach Lösungen suchen.  

Entscheidend ist die allerletzte Nacht 

Und selbst wenn irgendwann Einigkeit über den Verhandlungs-Text herrscht, ist immer noch unklar, ob der Passus beschlossen wird. Ist ein Land unzufrieden über irgendeinen Punkt der Verhandlungen, kann es sein, dass es plötzlich bei einem vollkommen anderen Thema wieder ein Veto einlegt. Dass zum Beispiel das Vertragswerk "Anpassungsfond" wieder aufgeschnürt werden muss - um dem Land, dass beim Thema "Wald“" unzufrieden ist, Entgegenkommen zu zeigen.  

Wirklich beschließen kann nur das gesamte COP/MOP-Plenum. Beschlossen wird nur, was von allen Staaten getragen wird. Nicht selten kommt es bei Weltklimakonferenzen deshalb vor, dass in der letzten Stunde des letzten Verhandlungstages einfach die Uhren angehalten werden. Solange, bis die Delegierten vor Müdigkeit kapitulieren. Oder die Konferenz für gescheitert erklärt werden muss. 

So oder so: Richtig spannend wird es also erst am kommenden Wochenende.

[Erklärung]  
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