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Kyoto II mit viel Verspätung

BildNoch drei Tage bis zum Klimagipfel: Zum 19. Mal trifft sich die UN-Klimadiplomatie zu ihrer Weltkonferenz, diesmal in Warschau. Die EU-Kommission hat in dieser Woche den Ratifizierungsprozess für Kyoto II auf den Weg gebracht. Was es auf sich hat mit dem Gesetzgebungsverfahren und der zweiten Verpflichtungsperiode zum Kyoto-Protokoll: Teil 6 unseres Warschau-Countdowns.

Von Nick Reimer

8. Dezember 2012, kurz nach 15 Uhr: "Wir haben es", ruft eine sichtlich erleichterte UN-Klimachefin den übermüdeten Delegierten der Weltklimakonferenz in Doha zu. Christiana Figueres wedelt mit den unterschriebenen Dokumenten. Da brandet Jubel im Saal auf. Seht her, sie bewegt sich ja doch, die Welt der Klimadiplomaten. Er steht, der neue Klimavertrag – die zweite Verhandlungsperiode zum Kyoto-Protokoll, dem 1997 in Kyoto verabschiedeten und 2005 in Kraft getretenen bisher einzigem völkerrechtsverbindlichen Vertrag zum Klimaschutz.


Hatte zum Schluss ein freundlicheres Gesicht: Die Chefin des Klimasekretariats Christiana Figueres auf der Klimakonferenz in Doha. (Foto: Reimer) 

Die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls sollte eigentlich bereits im Januar 2013 beginnen und bis 2020 dauern. Schon allein staatsrechtlich war das aber gar nicht möglich, denn der Kompromiss musste erst noch ratifiziert, also von den nationalen Parlamenten in einzelstaatliches Recht umgesetzt werden. Die Klimadiplomaten in Doha sahen darin aber ihr kleinstes Problem. Seit der Klimakonferenz von Kopenhagen 2009 hatten sie um eine zweite Verpflichtungsrunde von Kyoto gerungen und waren immer wieder steckengeblieben. Deshalb zeigten sie sich jetzt erfreulich pragmatisch: Man könne ja die Vertragslaufzeit in den nationalen Parlamenten einfach rückdatieren, also beispielsweise in einen Beschluss des Bundestages einflechten, dass der neue Kyoto-Vertrag seit dem 1. Januar 2013 gilt.

Kurz vor knapp: Die EU wird aktiv

Doch diesem Pragmatismus folgte in Europa das ganze Jahr über – nichts. Weil Brüssel nicht aktiv wurde, konnten es auch die Mitgliedsstaaten nicht werden. Denn bevor beispielsweise der Bundestag den Beschluss von Doha in nationales Recht umsetzen kann, ist eine Verordnung aus Brüssel notwendig. Die Zeit für eine solche Verordnung fand die EU erst jetzt, ganz kurz vor Warschau. In dieser Woche hat sie ihr Gesetzgebungsverfahren zu Kyoto II auf den Weg gebracht. "Ich bin zuversichtlich, dass das Europäische Parlament, die Mitgliedsstaaten und der Europäische Rat ihre jeweiligen Ratifizierungsverfahren so schnell wie möglich abschließen werden", sagte EU-Klimakommissarin Connie Hedegaard. 

Hedegaard und ihre Kollegen teilten dazu mit: "Die Kommission würde es begrüßen, wenn die EU, die Mitgliedsstaaten und Island ihre jeweiligen Ratifizierungsprozesse bis Februar 2015 abschließen könnten, um ihre jeweiligen Annahmeurkunden alsdann gleichzeitig bei der UN zu hinterlegen, damit die Doha-Änderung für alle Beteiligten zum gleichen Zeitpunkt in Kraft treten kann." Auf internationaler Ebene wird Kyoto II in Kraft treten, wenn das Übereinkommen von 144 der 192 Vertragsstaaten der Klimarahmenkonvention in nationales Recht umgesetzt wurde. Das kann dauern: Für ein Zustandekommen des Kyoto-I-Vertrages waren acht Jahre nötig.

Das CO2-Reduktionsziel der EU – eine Farce

Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls war am 31. Dezember 2012 zu Ende gegangen. Das Kyoto-Protokoll ist in seiner politischen Konstruktion ein wenig mit dem Erneuerbare-Energien-Gesetz vergleichbar. Weil die Väter und Mütter des deutschen Ökostrom-Fördergesetzes nicht wussten, wie schnell der technische Fortschritt die Anlagenkosten senken würde, entschieden sie, dass die Tarife im Gesetz alle vier Jahre neu festgelegt werden sollen. So ähnlich ist es auch beim Kyoto-Protokoll: Weil deren Macher nicht wussten, ob die 1997 verabredeten Reduktionspflichten ausreichen würden, um den Klimawandel auf ein erträgliches Maß zu begrenzen, sollten nach einer ersten Verpflichtungsperiode von vier Jahren angepasste Reduktionsziele ins Tableau eingetragen werden.

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Von der EU hängt viel ab in den klimapolitischen Verhandlungen. Ihr Reduktionsziel hat sie noch immer nicht von 20 auf 30 Prozent erhöht. (Foto: bundesregierung.de)

Im Detail sieht der Kyoto-II-Vertrag folgende Reduktionspflichten vor: Die EU reduziert ihre Treibhausgase bis 2020 um 20 Prozent gegenüber 1990. Das Ziel ist eine Farce, denn diese Marke wird auch ohne weiteres Zutun spätestens 2014 erreicht sein. Schon nach der Klimakonferenz von Cancún vor drei Jahren hatten deshalb die Umweltminister Großbritanniens, Deutschlands und Frankreichs die EU aufgefordert, ihr Klimaziel auf mindestens 30 Prozent anzuheben. Das aber scheiterte bis heute am Veto Polens.

Die Schweiz verpflichtet sich über Kyoto II, ihren Treibhausgas-Ausstoß bis 2020 um 13,8 Prozent zu senken. In der ersten Verpflichtungsperiode hatten die Schweizer sich zu Reduktionen von acht Prozent verpflichtet, geschafft hatten sie aber nur zwei Prozent. Entsprechend anspruchsvoll ist nun das neue Schweizer Ziel. Norwegen verpflichtet sich, seine Emissionen um 16 Prozent zu verringern, Monaco um 22 Prozent, Liechtenstein sagt 16 zu und Island 20 Prozent.

Mitglied der neuen Kyoto-Welt ist auch Australien, das seinen Treibhausgas-Ausstoß bis 2020 um fünf Prozent unter das Niveau von 2000 drücken will. Umgerechnet auf das übliche Kyoto-Basisjahr 1990 bedeutet das allerdings nur eine Reduktion um 0,5 Prozent. Das ist nicht sehr ambitioniert, stellt aber dennoch einen Fortsschritt dar. Denn noch die von 1996 bis 2007 amtierende konservative Regierung unter John Howard hatte gemeinsam mit US-Präsident George W. Bush bestritten, dass es überhaupt ein Problem mit dem Klima gebe. Erst Howards Labor-Nachfolger Kevin Rudd unterzeichnete das Kyoto-Protokoll, das Australien ein Emissionswachstum von acht Prozent bis zum Ende der ersten Kyoto-Runde 2012 erlaubte. Das war 2007 – und die Emissionen in Australien lagen 22 Prozent über dem Niveau von 1990. Insofern ist auch das australische Ziel ambitioniert.

Auch die Ukraine verpflichtet sich unter Kyoto II zu Emissionsreduktionen (minus 24 Prozent gegenüber 1990), ebenso Weißrussland (minus zwölf). Beide Staaten sind damit Mitglied der Kyoto-Welt geworden. Die Ziele klingen ambitioniert, bedeuten aber de facto einen Mehr-Ausstoß an Treibhausgasen, weil die Emissionen heute noch weiter unter der Zielmarke liegen. Beide Länder dürfen damit ihren Ausstoß kräftig steigern.

Steuern und eine "Lex EU"

Neben den eigentlichen Verpflichtungszielen enthält der Kyoto-II-Vertrag einige Neuerungen. Da ist zum Beispiel der Anpassungsfonds. Er stellt den Ländern im globalen Süden Geld zur Verfügung, damit diese sich an die Folgen der Erderwärmung anpassen können. Der Fonds speist sich aus einer zweiprozentigen Steuer, die auf Projekte des CDM, des "Clean Development Mechanism", erhoben wird. Allerdings kommt über diese Steuer viel weniger Geld in die Kasse, als eigentlich gebraucht würde. Deshalb wird künftig auch auf die Projekte der "Gemeinschaftsreduktion", der sogenannten "Joint Implementation", eine Steuer erhoben – und ebenso auf Zertifikate des "Heiße-Luft"-Phänomens.

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Mit CDM-Projekten können sich Unternehmen aus Industriestaaten von eigenen Reduktionen freikaufen. Sie finanzieren Einsparprojekte in Entwicklungsländern – wie diesen Windpark in Mexiko – und rechnen sich die theoretische Emissionsreduktion hieraus an. Die Projekte sind äußerst umstritten. (Foto: Ivonne Sánchez Saleh/UNFCCC)

Neu an Kyoto II ist auch ein Überprüfungsmechanismus. Paragraf 3, Absatz 9 schreibt den Kyoto-Staaten vor, bis Ende April 2014 dem UN-Klimasekretariat schärfere Reduktionsziele anzukündigen. Dieser Passus dürfte als "Lex EU" in den Sprachgebrauch eingehen. Denn abgesehen von den Klimazielen der 27 EU-Mitgliedstaaten sind alle anderen Ziele schon recht ambitioniert.

Schwieriges Problem "Heiße Luft" elegant gelöst

Durchgesetzt haben sich die Entwicklungsländer beim CDM-Mechanismus, der die Verlagerung von Reduktionspflichten der Industrieländer ins Ausland erlaubt. Nur Kyoto-Mitglieder dürfen den CDM-Mechanismus nutzen. Industrieländer wie Kanada, Japan, Russland oder Neuseeland waren aus dem Kyoto-Protokoll ausgestiegen – doch vor allem Japan und Neuseeland hatten versucht, den CDM trotzdem für ihre Industrien weiter nutzen zu können. Die Entwicklungsländer haben sich in diesem Punkt aber durchgesetzt: Partizipieren sollen nur Industriestaaten, die ein Kyoto-II-Ziel unterschrieben haben.

Neu ist auch eine Selbstverpflichtung zum Thema "Heiße Luft": Vor allem die Staatengruppe aus Lateinamerika hatte darauf bestanden, dass die überschüssigen Zertifikate der Osteuropäer nicht in der zweiten Verpflichtungsperiode gehandelt werden dürfen. Wegen des Zusammenbruchs der sozialistischen Ökonomien vor mehr als 20 Jahren liegen die osteuropäischen Staaten heute 13 Milliarden Tonnen unter dem CO2-Ausstoß von 1990 – das ist so viel, wie die Bundesrepublik in 15 Jahren produziert. Seit es den Zertifikatehandel gibt, haben diese Minus-Tonnen einen Marktwert: etwa 200 bis 250 Milliarden Euro. Die Osteuropäer würden aus ihrer "Klimaschutz-Übererfüllung" gern Kapital schlagen, indem sie die freien Zertifikate auf dem Markt verkaufen.

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Nichts als "heiße Luft" aus den ehemaligen Ostblock-Staaten. Die Emissionen sind dort bereits drastisch gesunken – allerdings nicht als Folge einer ehrgeizigen Klimapolitik. (Foto: Reimer)

Diese "heiße Luft" war eines der schwierigsten Probleme in den Verhandlungen um eine zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls gewesen. "Schließlich können wir die, die besonders viel reduziert haben, schlecht bestrafen", hatte ein Verhandler der EU gegenüber klimaretter.info erklärt. Das Problem wurde schließlich elegant mit einer Selbstverpflichtung gelöst: Im Annex II zum neuen Kyoto-Protokoll verpflichten sich alle neuen Vertragsstaaten sowie Japan, keine Zertifikate aus den früheren Ostblockländern zu kaufen.

"Es ist enorm wichtig, dass das Kyoto-Protokoll am Leben bleibt", findet Sven Harmeling, vormals Klimaexperte bei Germanwatch und nun bei der Nichtregierungsorganisation Care, schon allein wegen der Methodik: "Das Protokoll legt international rechtsverbindlich fest, wie der Treibhausgas-Ausstoß in jedem einzelnen Land gemessen und vergleichbar gemacht wird. Wir brauchen diese Instrumente für den Zukunftsvertrag". Kyoto schafft wichtige Voraussetzungen für das erste internationale Klimaabkommen, das für alle Staaten gelten soll. Um das wird es ab Montag in Warschau gehen, wo das Abkommen "andiskutiert" werden soll. Der Vertrag soll 2015 auf der Klimakonferenz in Paris beschlossen werden und 2020 in Kraft treten.


Nachdenken! Das empfahl ein Künstler mit dieser Installation zur Klimakonferenz in Doha 2012. Gilt natürlich auch jetzt in Warschau. (Foto: Reimer)

Eine rundum gute Sache also, dieses Kyoto II? Harmeling sieht das nicht ganz so. Der Ehrgeiz der Vertragsstaaten sei viel zu gering, um das Zwei-Grad-Ziel noch schaffen zu können. "Und natürlich machen viel zu wenige Länder mit", so der Experte: Wenn die Kyoto-Welt mit ihrem zweiten Verpflichtungsvertrag die Emissionen bis 2020 um 20 Prozent senkt, entspricht das dem Emissionswachstum in China und Indien binnen weniger Jahre.

 

BildDer Warschau-Countdown:

1. Klimadiplomatie: Ring frei für Runde 19
2. Warum Warschau so wichtig ist: Ein Plädoyer für mehr Realismus
3. Die COP 19 und ihr Gastgeber: "Noch ist Polen nicht verloren"

4. Wissenschaftler warnen: Das Zwei-Grad-Ziel gerät außer Reichweite
5. Mobilisieren oder ignorieren: Die Klimabewegung vor Warschau

[Erklärung]  
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