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Klimadiplomatie: Ring frei für Runde 19

BildNoch zehn Tage bis zum Klimagipfel: Zum 19. Mal trifft sich die UN-Klimadiplomatie zu ihrer Weltkonferenz, diesmal in Warschau. Die Hiobsbotschaften aus der Wissenschaft mehren sich, trotzdem gibt es kaum Fortschritt auf dem Verhandlungsparkett. Was haben die Verhandler eigentlich all die Jahre über gemacht? Teil 1 unseres Warschau-Countdowns: Ein kurzer Rückblick auf die Gipfelgeschichte.

Von Nick Reimer

Seit 19 Jahren versammeln sich jeweils zum Jahresende die Unterzeichner der Klimarahmenkonvention zu ihrem jährlichen Klimagipfel. Jahr für Jahr reisen tausende Menschen an: Minister, Diplomaten, Delegationen und natürlich all die Vertreter von Umweltorganisationen (abgekürzt ENGOs), Lobbyorganisationen der Wirtschaft (BINGOs), Gewerkschaften (TUNGOs) und der Wissenschaft (RINGOs) und schließlich von Jugendorganisationen (YOUNGOs). Die Teilnehmerzahlen haben die 27.000er-Marke längst geknackt – das war 2009 in Kopenhagen. Aber was hat der ganze Aufwand bislang gebracht?


Helmut Kohl, Bundeskanzler bis 1998: Die vollmundigen Reduktionsversprechen konnte Deutschland dann doch nicht halten. (Foto: Konrad-Adenauer-Stiftung)

1. Berlin: Zum Auftakt des allerersten Klimagipfels 1995 in Deutschlands junger Hauptstadt spannte der Akrobat Alfredo ein 620 Meter langes Stahlseil zwischen dem Berliner Dom und dem Fernsehturm. Gut 50 Meter über der Erde schwebend, wollten Alfredo und sein Team mit ihrer Aktion "Klimabalance" der Öffentlichkeit klarmachen, worum es bei den Gipfeln geht. Die Seiltänzer verunglückten, überlebten aber.

Der erste Klimagipfel begann mit einem Drahtseilakt

Ein Omen für die Weltklimadiplomatie? Vollmundig preschte zumindest Deutschland auf der ersten Weltklimakonferenz in Berlin voran: Der damalige Bundeskanzler Helmut Kohl (CDU) versprach den Delegierten – und einer Konferenzpräsidentin namens Angela Merkel – feierlich, dass Deutschland seinen Kohlendioxid-Ausstoß bis 2005 um 25 Prozent unter das Niveau von 1990 senken werde. Der Vorreiter erhielt dafür mit Bonn den Sitz des UN-Klimasekretariats – obwohl er sein Versprechen später brach: 2005 waren die deutschen Emissionen nur um 17,5 Prozent gesunken. Aber Helmut Kohl war es gelungen, aus der alten Bundeshauptstadt Bonn die künftige UN-Stadt Bonn zu machen.

Dem deutschen Vorstoß folgte dann ein europäischer: Im März 1997 setzte die EU den Plan auf die Tagesordnung, die drei wichtigsten Treibhausgase Kohlendioxid, Methan und Lachgas in den Industrieländern bis 2010 um 15 Prozent zu reduzieren.

2. Kyoto: Der dritte Klimagipfel in der alten japanischen Kaiserstadt Kyoto brachte den bisher einzigen völkerrechtlich bindenden Klimavertrag zustande, das Kyoto-Protokoll. Es verpflichtete die Industrieländer, ihren Treibhausgas-Ausstoß bis Ende 2012 um durchschnittlich 5,2 Prozent gegenüber 1990 zu senken.

Außerdem beschlossen die Staaten einen Fonds zu schaffen, der die besonders vom Klimawandels betroffenen Entwicklungsländer finanziell unterstützen soll. Allerdings sollte es 13 Jahre dauern, bis der sogenannte Anpassungsfonds arbeitsfähig und mit derzeit 250 Millionen US-Dollar gefüllt war. Angesichts des mittlerweile erkennbaren Finanzbedarfs von 100 Milliarden Dollar jährlich für Anpassungsmaßnahmen, wird deutlich, welch gigantische Herausforderung die Baustelle "Klimafinanzierung" darstellt.


Geschichtsträchtiger Ort: Im Konferenzzentrum von Kyoto wurde 1997 das Kyoto-Protokoll unterzeichnet. (Foto: Daderot/Wikimedia Commons)

Auch sechs Jahre nach Unterzeichnung war das Kyoto-Protokoll noch immer nicht in Kraft getreten. Lediglich 119 Unterzeichnerstaaten hatten die Vereinbarung ratifiziert, also in eigenes Recht umgesetzt. Diese Nationen waren für 47 Prozent des weltweiten menschengemachten Treibhausgas-Ausstoßes verantwortlich; es musste aber die Marke von 55 Prozent erreicht werden, damit der Vertrag gültig wurde.

Große Emittenten fehlten. Russland zum Beispiel, Australien, die Vereinigten Staaten. In den USA scheiterten Präsident Bill Clinton und sein Vize Al Gore daran, im Kongress eine Mehrheit für das Kyoto-Protokoll zu finden, obwohl es doch gerade für die USA sehr stark aufgeweicht worden war. Trotzdem wurde Al Gore 2007 mit dem Friedensnobelpreis ausgezeichnet, zusammen mit dem Weltklimarat IPCC, ein Treppenwitz der Geschichte.

3. Mailand: 55 Prozent waren notwendig, damit das Kyoto-Protokoll rechtsgültig wurde: Um den Vertrag Schwellenländern wie Russland oder der Ukraine schmackhafter zu machen, wurde auf dem 9. Klimagipfel 2003 in Italien der Clean Development Mechanism (CDM) auf den Weg gebracht – ein Mechanismus, der es den Industriestaaten erlaubt, ihren Reduktionsverpflichtungen statt mit schmerzhaften Klimaschutzmaßnahmen im eigenen Land durch die Finanzierung von günstigeren Emissionsreduktionen in Schwellen- und Entwicklungsländern nachzukommen. Die russische Duma ließ sich von den Mailänder Beschlüssen überzeugen. Ende 2004 ratifizierte Russ­land das Kyoto-Protokoll, 90 Tage später trat es schließlich in Kraft – am 16. Februar 2005, acht Jahre nach Unterzeichnung.


Gescheitert: Ivo de Boer war zwischen 2006 und 2010 Chef des UN-Klimaprozesses und schaffte keinen neuen Weltklimavertrag. (Foto: Ng Swan Ti/Oxfam/Wikimedia Commons)

Die erste Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls galt von 2008 bis Ende 2012: Die Mütter und Väter des Abkommens wollten, dass das Vertragswerk nach vier Jahren überprüft wird. Bringt es die gewünschten Reduktionen? Sind die Reduktionslasten richtig verteilt? Klar war 2005 also: Jetzt muss eine Anschlussregelung für die erste Verpflichtungsperiode her, ein Vertrag für die Zeit ab 2013.

4. Nusa Dua (Bali): Stattdessen verhandelte die 13. Weltklimakonferenz 2007 in Indonesien darüber, ob man nicht etwa ganz anderes machen sollte als das Kyoto-Protokoll. Erst nach harten Auseinandersetzungen, einem Tränenausbruch von UN-Klimasekretariatschef Ivo de Boer und 23 Stunden Nachverhandlung wurde wenigstens ein grober Fahrplan für ein Nach-Kyoto-Abkommen festgelegt: die sogenannte Bali-Roadmap.

Zwei Jahre lang nahm sich die Gipfeldiplomatie für diese Bali-Roadmap Zeit. Dann sollte Gipfel Nummer 15 in Kopenhagen mit einer zweiten Verpflichtungsperiode von 2013 bis 2017 die neuen Reduktionsziele festlegen.

5. Kopenhagen: Die Konferenz 2009 galt als letzte Chance für das neue Kyoto-Protokoll. Die "COP 15" war mit etwa 27.000 Teilnehmern, darunter 10.500 staatliche Delegierte, die bisher größte ihrer Art. Praktisch alle Staats- und Regierungschefs waren angereist, um die Sache selbst in die Hand zu nehmen – die größte Verhandlungsrunde in der Menschheitsgeschichte.

Der mit Erwartungen überladene Gipfel endete nicht mit dem dringend benötigten Vertrag, sondern lediglich mit einer "Übereinkunft", dem sogenannten Copenhagen Accord: Erstmals erkennt die Staatengemeinschaft darin an, dass eine "gefährliche menschengemachte Störung des Klimasystems" nur verhindert werden kann, wenn die Erderwärmung auf höchstens zwei Grad Celsius begrenzt wird. Dafür, so das Dokument, seien "tiefe Einschnitte" in den Treibhausgas-Ausstoß aller Länder notwendig.

Kopenhagen – ein Desaster

Zwar betrieben Angela Merkel, Barack Obama, Brasiliens Staatschef Lula, Nicolas Sarkozy, Dmitri Medwedjew und Co persönlich Textarbeit – eine Nacht lang gingen sie Zeile für Zeile, Wort für Wort des Vertragstextes durch. Aber sie scheiterten kläglich. Denn das Grundproblem "Wirtschaftswachstum = Emissionswachstum" wurde ausgeblendet. "Tiefe Einschnitte" blieben aus, weil sich etwa China weigerte, eigene Reduktionspflichten einzugehen, die USA aber nur Pflichten eingehen wollten, wenn China mitmacht.


Rang und Namen auf dem Klimagipfel in Kopenhagen. Erfolge: Keine. (Foto: whitehouse.gov)

Um das Versagen zumindest diplomatisch zu kaschieren, konstruierten die Verhandler die sogenannten "Pledges", Zielmarken für Reduktionen, die jeder Staat dem Klimasekretariat melden kann – freiwillig. Weil das vor allem die kleinen Inselstaaten der AOSIS empört ablehnten, wurde der "Copenhagen Accord" nicht verabschiedet, sondern nur "zur Kenntnis" genommen. Noch nicht einmal einen Beschluss fällte also die COP 15.

6. Cancún: Nach dem Debakel von Kopenhagen ging es ums Überleben der Klimadiplomatie: Ist diese Veranstaltung überhaupt noch in der Lage, Beschlüsse zu erzielen? Klimagipfel Nummer 16 im mexikanischen Cancún fasste 2010 den völkerrechtlich bindenden Beschluss, die globale Erwärmung auf höchstens zwei Grad zu beschränken. Das war hart umkämpft, die Entwicklungsländer und die AOSIS-Staaten wollten ein 1,5-Grad-Ziel als Obergrenze festschreiben. Im Beschluss heißt es: Bis 2015 muss überprüft werden, ob das Zwei-Grad-Ziel aufgrund neuer wissenschaftlicher Erkenntnisse um ein halbes Grad gesenkt werden muss. 

Zweitens erklärten sich die Industriestaaten dazu bereit, verlässliche und dauerhafte Finanzhilfe an die Länder des Südens zu leisten. Für die Anpassung an die Folgen des Klimawandels sollten 2010 bis 2012 jährlich 30 Milliarden US-Dollar aufgebracht werden, diese Summe steigt bis 2020 auf 100 Milliarden Dollar pro Jahr. Gegründet wird ein "Green Climate Fund", der das Geld ausschüttet. Nicht geklärt aber wurde, wie Geld in diesen Fonds hineinkommt.

Was fehlt: Das richtige Verhandlungsmandat

Damit war natürlich noch kein Gramm Treibhausgas gespart. Zwei Wege lagen nun vor den Klimadiplomaten. Erstens: Die Industriestaaten des Kyoto-Protokolls verpflichten sich in einer zweiten Vertragsperiode auf neue Reduktionsziele – so, wie die Klimadiplomaten es ursprünglich vorgesehen hatten. Zweitens: Erstmals sagen auch Nicht-Industriestaaten wie China oder Brasilien zu, bindende Reduktionspflichten einzugehen.

Allerdings fehlte dafür ein Verhandlungsmandat. Offiziell galt nämlich noch die Bali-Roadmap, die ja zum Ziel hatte, die zweite Verpflichtungsperiode des Kyoto-Protokolls zu verabschieden. Und im Kyoto-Protokoll sind auch aufstrebende Schwellenländer wie China, Indonesien oder Südafrika als "Entwicklungsländer" festgeschrieben. Entwicklungsländer sind von eigenen Reduktionspflichten befreit.


Klimagipfel Nummer 16 in Cancún – Hoffnung, aber mit Fragezeichen. (Foto: Elizabeth Ruiz/Greenpeace)

7. Durban: Also musste zunächst ein neues Verhandlungsmandat beschlossen werden: Mit anderthalb Tagen Verspätung einigte sich die längste aller Klimakonferenzen 2011 im südafrikanischen Durban auf die "Durban Platform": Ziel ist eine internationale Klimaschutz-Architektur, in der alle Staaten der Welt Reduktionspflichten übernehmen. Der Vertrag soll 2015 auf der voraussichtlich in Paris stattfindenden Klimakonferenz unterzeichnet werden.

Neben dieser Einigung beschloss die Durban-Konferenz eine Verlängerung für den 1997 geschlossenen Kyoto-Vertrag. Nach dem Ende der ersten Verpflichtungsperiode am 31. Dezember 2012 sollte es eine zweite geben. Allerdings fehlte den Verhandlern die Kraft, neben dem Beschluss des "Es geht weiter" auch noch das "Wie viel reduziert jeder" auszuhandeln. Da Japan, Russland, Neuseeland und Kanada bei der neuen Verpflichtungsperiode nicht mehr mitmachen, sind die Folgen des Beschlusses für das Weltklima aber ohnehin zu vernachlässigen: Nur noch 13 Prozent der gegenwärtigen weltweiten Emissionen werden mit Reduktionspflichten belegt. Reduzieren die Industriestaaten, die noch im Kyoto-Protokoll verblieben sind, beispielsweise um zehn Prozent bis 2020, wäre das in etwa dieselbe Menge, um die allein der Ausstoß Chinas innerhalb weniger Jahre anwächst.

8. Doha: Erstmals eine Klimakonferenz auf arabischem Boden. Mit dem Schließen der beiden Verhandlungsstränge zum Kyoto-Protokoll (MOP) und zum Bali Action Plan (COP) stießen die Klimadiplomaten im Dezember 2012 eine neue Verhandlungs-Tür auf. Es mag komisch klingen, aber erst mit diesem neuen Verhandlungsmandat kann ein neuer Weltklimavertrag ausgehandelt werden. Wieder eine Konferenz, die zeigt, wie schneckenartig die Weltklimadiplomatie vorankommt, wieder ein Ergebnis, das dem Klima nicht konkret hilft.


Klimakonferenz in Poznań 2008: Nicht Almosen sind gefragt, sondern Veränderung. (Foto: Reimer)

9. Warschau: Im Prinzip ist die Klimadiplomatie heute wieder dort angekommen, wo sie vor dem Kopenhagen-Desaster schon einmal war. Auch die Klimakonferenz 2008 im polnischen Poznań war dazu gedacht gewesen, "Interessenkonflikte" zu lokalisieren, um genug Zeit zu haben, der Bali-Roadmap zum Erfolg in Kopenhagen zu verhelfen. Darum geht es auch diesmal in Warschau: Sollbruchstellen entdecken, damit sich 2015 in Paris das Desaster von Kopenhagen nicht wiederholt. 

Die Klimakonferenz in Poznań war 2008 ohne jeglichen Beschluss zu Ende gegangen. Das immerhin wird sich beim Gipfel vom 11. bis zum 22. November in Warschau nicht wiederholen: Zwar läuft die 2. Verpflichtungsperiode zum Kyoto-Protokoll formal seit Jahresanfang. Die Pflichten aber müssen erst noch in Warschau beschlossen werden. Und es dürfen Wetten darauf abgegeben werden, dass dies ein zäher, langwieriger Prozess werden wird.

 

Der Warschau-Countdown:Bild

2. Warum Warschau so wichtig ist: Ein Plädoyer für mehr Realismus  

 

[Erklärung]  
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