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"COP16 kann Katalysator sein"

Teil 5: Handeln, Verhandeln und neue Koalitionen bilden

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Von Christoph Bals (links) politischer Geschäftsführer
und Sven Harmeling (rechts) Referent für Klima und Entwicklung
der Organisation Germanwatch

Beim Klimagipfel in Kopenhagen vor einem Jahr wurde die Hoffnung auf den klimapolitischen großen Wurf zerstört, mit dem die Regierungschefs dieser Welt mit den Entscheidungen eines großen Klimagipfels die internationale Klimastrategie bis 2020 in einem top-down-Verfahren hätten festzurren sollen. Nun steht der nächste Klimagipfel im mexikanischen Cancún an, der sich insgesamt deutlich geringeren Erwartungen gegenüber sieht.

Viele Beobachter haben nach Kopenhagen gefragt, ob der multilaterale, konsensorientierte UN-Klimaprozess nicht grundsätzlich zum Scheitern verurteilt sei. Substanzielle Vereinbarungen unter über 190 Staaten seien bei einem so komplexen Thema gar nicht möglich, man müsse dies unter den wenigen wirklich relevanten Staaten alleine ausmachen.


"Tut mir leid. Wir hätten den Klimawandel aufhalten können .... aber dann haben wir es doch nicht gemacht". tck tck tck-Kampagne während des Klimagipfels in Kopenhagen. (Foto: Tck Tck Tck)

Zum einen muss man hier deutlich sagen, dass die prozedurale Katastrophe, die durch das konfuse und teils vorsätzlich die UN-Prinzipien verletzende Verhandlungsgebaren der dänischen COP-Präsidentschaft verursacht wurde, maßgeblich dazu beigetragen hat, dass die Möglichkeit zu einem besseren Ergebnis in Kopenhagen verschenkt wurde. Der jüngst überraschend relativ erfolgreich zu Ende gegangene Biodiversitätsgipfel im japanischen Nagoya hat gezeigt, dass es auch anders geht (auch wenn die USA hier nicht mit verhandelt haben). Das heißt nicht, dass dieser Erfolg einfach so auf Cancún übertragbar wäre. Er zeigt aber, dass nicht der UN-Prozess an sich das Problem ist, sondern alleine das Handeln der Staaten, die diesen ausfüllen.

Zudem haben auch Prozesse wie die G8 oder G20 bisher nicht unbedingt ernsthaftere, zeitnähere und angemessenere Antworten auf den Klimawandel formuliert, als dies unter der Klimarahmenkonvention erreichbar wäre. Nichtsdestotrotz geht es um ein Zusammenspiel und sich gegenseitiges Verstärken der verschiedenen Politikprozesse.

Zwei Aspekte machen den Prozess unter der Klimarahmenkonvention jedoch zentral. Erstens haben dort auch die ärmeren und besonders vom Klimawandel betroffenen Länder ein zumindest formal gleiches Stimmrecht und können sich fast nur dort wirklich Gehör verschaffen. Sie sind von den Entscheidungen der "Großen" existenziell betroffen. Fehlende Ambition kann für sie eine existenzielle Bedrohung bedeuten. Zweitens werden nur im UN-Rahmen völkerrechtlich verbindliche Entscheidungen getroffen, die zwar häufig nur den kleinsten gemeinsamen Nenner darstellen, aber so ein Minimum absichern können.

Letzterer Aspekt stellt Cancun direkt in die Nachfolge von Kopenhagen. Die aus klimapolitischer Sicht zentralen Messlatten, die in Kopenhagen und danach von den Staats- und Regierungschefs vereinbart wurden, sind bisher unverbindlich:

  • Das Ziel, den Temperaturanstieg auf unter 2 Grad Celsius gegenüber vorindustriellem Niveau zu begrenzen
  • die von den einzelnen Industrie- und Schwellenländern eingebrachten nationalen Emissionsminderungsziele und Klimaschutzpläne
  • die internationale Klimafinanzierung für Entwicklungsländer bis zum Jahr 2020 zumindest auf 100 Milliarden US-Dollar ansteigen zu lassen
  • die Umsetzung der Kopenhagen-Vereinbarung auf dem Weg zu den vereinbarten Zielen zu überprüfen, unter Einbezug der Option, auch ein 1,5 Grad Celsius Ziel zu prüfen, dass für manche Entwicklungsländer bereits die Obergrenze des für sie noch akzeptablen Temperaturanstiegs bedeutet

Würden diese nun in Cancun rechtsverbindlich durch eine COP-Entscheidung als Minimalziele vereinbart, was im Bereich des Möglichen liegt, wäre das eine Funktion, die kein anderer Prozess außerhalb des UN-Rahmens erbringen kann.

Man muss aber ein Ereignis wie den Klimagipfel von Cancun nach seinem Beitrag zu einer Gesamtstrategie bewerten, die tatsächlich noch einen im großen Maßstab gefährlichen Klimawandel abwenden kann und dafür sorgt, dass die besonders von den Folgen des Klimawandels betroffenen Menschen und Länder mit der Bewältigung dieser Folgen nicht alleine gelassen werden. Es geht global um eine große Transformation, um Investitionspakete für eine emissionsarme Entwicklung, die zu den Zielen von Energiesicherheit, Rohstoffsicherheit und der Schaffung tragfähiger Wirtschaftsmodelle beitragen muss. Und in die gegenüber den Folgen des Klimawandels widerstandsfähige Entwicklung und Armutsbekämpfung, Ernährungs-, Wasser- und Gesundheitssicherheit der ärmsten Menschen und Länder.

Handeln, Verhandeln und neue Koalitionen bilden

Diese Gesamtstrategie muss sich nach Einschätzung von Germanwatch aus den drei Dimensionen Handeln, Verhandeln und Koalitionen zusammensetzen.

Für das Verhandeln ist natürlich der UNFCCC-Prozess der zentrale Ort, und die Vereinbarung von gemeinsamen Rahmenbedingungen für Anpassung, Technologie, Waldschutz etc., wie sie in Cancun auf der Agenda stehen, kann einen wichtigen Beitrag für ein international koordiniertes Vorgehen leisten. Auch Aspekte der Klimafinanzierung, wie die Einrichtung eines neuen und sehr viel größer angelegten internationalen Fonds, könnten am Ende der Verhandlungsrunde in Cancún stehen.

Das Handeln muss Klimaschutz konkret voranbringen. Hier gibt es zweifelsohne einige positive globale Trends. Die Dynamik des Ausbaus von Erneuerbaren Energien und Energieeffizienz nimmt weltweit weiter an Fahrt auf. Im Jahr 2008/2009 wurden sowohl in Europa als auch in den USA mehr Stromleistung an Erneuerbaren Energien als an Kohle-, Gas-, und Kernkraftwerken zusammen installiert. Und in China explodierte der Einsatz Erneuerbarer Energien beinahe: mit 37 Gigawatt wurde dort 2009 fast die Hälfte der neuen weltweiten Kapazität (80 Gigawatt) hinzugebaut. Immer mehr spricht dafür, dass zur Bewertung der wirtschaftlichen Chancen der Staaten weltweit eine wichtige Rolle spielen wird, wer bei Energieeffizienz und Erneuerbaren Energien die Nase vorne haben wird. Diese Trends aber noch auf eine breitere Basis zu stellen, beispielsweise durch Mittel aus der in Kopenhagen vereinbarten Schnellstartfinanzierung, ist nun eine zentrale Herausforderung.

Sowohl zur Beschleunigung des Handelns als auch für neue Dynamik beim Verhandeln bedarf es neuer Koalitionen zwischen Staaten. Bereits vor Kopenhagen haben sich hier spannende Entwicklungen abgezeichnet, die über die traditionelle Kluft Industrieländer auf der einen und Entwicklungsländer auf der anderen Seite hinausgehen. Gerade die EU kann und muss eine wichtige Rolle spielen, diese Koalitionen zu schmieden und voranzutreiben.

Aus der erstmals in 2009 aufgetretenen Gruppe der besonders verletzlichen Länder, die sich selbst zu ambitioniertem Klimaschutz verpflichtet haben, hat sich mittlerweile der so genannte "Cartagena Dialogue for Progressive Action" entwickelt. Dies ist ein informeller, aber offener Zusammenschluss von etwa 30 Staaten, eine Koalition der Willigen, die derzeit vor allem auf das Voranbringen der Verhandlungen fokussiert ist. Sie könnten auch der Kern einer Gruppe von Ländern sein, die im Falle fehlenden Konsenses unter UNFCCC das Heft in die Hand nehmen und untereinander Teilabkommen vereinbaren.

Auch die Schwergewichte müssen ins Boot

Für eine tatsächliche klimapolitische Dynamik müssen natürlich die Schwergewichte China, Südafrika, Indien und Brasilien ins Boot geholt werden. Südafrika und Brasilien kann man insgesamt schon heute zu den konstruktiveren Akteuren in den Verhandlungen zählen, wo hingegen China und Indien häufig als zurückhaltender oder blockierend wahrgenommen werden. Zwischen Südafrika und Deutschland gibt es beispielsweise bereits konkrete Konsultationen, ob die beiden Staaten beim schnellen Aufbau einer Erneuerbaren-Energien-Industrie und der gesetzlichen Implementierung in Südafrika eng kooperieren können. Bei Südafrika und Brasilien ist zudem interessant, dass sie die Gastgeber des nächsten Klimagipfels (Südafrika 2011) und dem Rio+20-Gipfel (Rio 2012) sein werden. Möglicherweise wird der Rio-Gipfel die nächste Gelegenheit sein, bei der Staats- und Regierungschefs in vergleichbarer Anzahl und öffentlicher Aufmerksamkeit zu klimarelevanten Themen zusammenkommen werden.

Doch gerade China sollte man bei Koalitionsüberlegungen nicht außen vor lassen, selbst wenn sie in den Verhandlungen gemeinsam mit den USA als die unbeweglichen Elefanten bezeichnet werden könnten (wie etwa im Debatten-Beitrag von Hermann Ott). Im Gegenteil gibt es in China auf der Handlungsebene eine außergewöhnliche Dynamik, zum Beispiel beim Ausbau der Erneuerbaren Energien, die die Zentralregierung durch eine Vielzahl an klimarelevanten Gesetzen befördert hat. China ist den USA in Sachen nationaler Klimagesetzgebung meilenweit voraus. Derzeit ist die Einführung eines Emissionshandelssystems im Gespräch. Zudem könnten die bisher verfolgten Effizienzziele durch die Aufnahme in den nächsten Fünfjahresplan eine wesentlich größere interne Verbindlichkeit bekommen. Der bilaterale Dialog EU-China beziehungweise Deutschland-China bietet hier eine große Chance der Koalitionsbildung und wird dadurch immer wichtiger. Vereinbarungen für eine weit intensivere Kooperation in den Bereichen Technologie, Emissionshandel, Stadtentwicklung und Niedrig-Emissionszonen wären geeignet diese Dynamik weiter zu befördern.

Zögerer und Bremser müssen im Rennen bleiben

Für diese Kooperationen und konkreten Handlungen wird der Gipfel in Cancun mit Sicherheit allenfalls ein Katalysator sein. Aber nur aus dem gegenseitigen Zusammenspiel zwischen dem Einsatz für rechtliche Standards und Vereinbarungen im UNFCCC-Prozess, der Wachstumsdynamik bei Klimatechnologien durch konkrete Implementierung und der gegenseitigen politischen Vertrauensbildung durch das Schmieden von Koalitionen kann sich die notwendige, sich selbst tragende große Transformation entwickeln. Es muss aber auch dafür gesorgt werden, dass nicht allein das Recht des Stärkeren den Ausgang des Wettrennens in das Solarzeitalter bestimmt, sondern dass auch die Zögernden und Bremser schrittweise mitkommen. Cancun, der UNFCCC-Prozess und zukünftige Klimagipfel haben in diesem Sinne ihre besondere Rolle - und damit verbunden aber auch ihre Grenzen.

Das Germanwatch-Hintergrundpapier zum UN-Klimagipfel in Cancún: Was Cancún kann: Handeln - Verhandeln – Koalitionen finden Sie hier

 

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