"Man stößt auf ein Kartell des Schweigens"

Von denFoto rund 20.000 Konzessionsverträgen für Strom und Gas ist mehr als die Hälfte in der Hand der Konzerne Eon, RWE und EnBW, haben Kurt Berlo und Oliver Wagner vom Wuppertal-Institut für Klima, Umwelt, Energie herausgefunden. Drei Jahre hat die Recherche gedauert, weil Netzagentur und Kartellamt mauern. Dabei müssten sie gegen die "kollektive Marktmacht" der Großen Drei vorgehen.

BildKurt Berlo (oben) und Oliver Wagner arbeiten als Projektleiter am Wuppertal-Institut in der Forschungsgruppe Energie-, Verkehrs- und Klimapolitik. Berlo beschäftigt sich unter anderem mit kommunalpolitischen Handlungsstrategien im Energiebereich, Wagner mit kommunaler Energiewirtschaft sowie kommunaler Energie- und Klimapolitik.

klimaretter.info: Herr Berlo, Herr Wagner, in Deutschland gibt es rund 20.000 Konzessionsverträge für Strom und Gas. Sie haben sich angeschaut, wer diese Konzessionen eigentlich hält. Was ist dabei herausgekommen?

Kurt Berlo: Über 50 Prozent der Konzessionen auf der Verteilnetzebene für Strom und Gas sind an die drei Konzerne Eon, RWE und EnBW vergeben. Wenn über 10.000 der insgesamt rund 20.000 Konzessionsverträge im Besitz von nur drei Konzernen sind, haben wir es hier mit einer kollektiven Marktmacht zu tun. Nach dem Kartellgesetz gelten drei Unternehmen, die mehr als 50 Prozent Marktanteil besitzen, sogar als marktbeherrschend.

Oliver Wagner: Fest steht auf jeden Fall: In Deutschland dominiert ein Triopol von Eon, RWE und EnBW das Verteilnetzgeschäft bei Strom und Gas mit einem jährlichen Umsatzvolumen von insgesamt rund 16 Milliarden Euro.

Auf welche Schwierigkeiten sind Sie bei Ihrer Recherche gestoßen?

Berlo: Die Konzerne selber sind bei ihrer Informationspolitik in diesem Bereich sehr zurückhaltend. Man hat große Mühe, genaue Zahlen zu finden. Das heißt, die Altkonzessionäre spielen mit verdeckten Karten und vermeiden es sehr stark, ihre Marktmacht auf der Verteilnetzebene preiszugeben.

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Wer soll, wer kann, wer darf die Strom- und Gasnetze in Deutschland betreiben? Die Antwort der Bundesbehörden lautet allzu oft: Die, die es schon immer getan haben. (Foto: Schulze von Glaßer)

Wagner: In den schriftlichen Berichten der Aufsichtsbehörden oder auf den Homepages von Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur sind diese Strukturmerkmale des Verteilnetzgeschäfts ebenfalls nicht auffindbar. Auch die Landeskartellbehörden geben diesbezüglich keine Auskünfte. Man stößt bei der Recherche auf ein Kartell des Schweigens.

Dass es bundesweit 20.000 Konzessionsverträge gibt, ist nur eine Schätzung des Kartellamts. Wieso liegen keine genauen Zahlen vor?

Berlo: Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur sind hier sehr zurückhaltend und schaffen absichtsvoll keine Transparenz. Die Behörden wissen sehr genau Bescheid, über wie viele Konzessionen die Energiekonzerne verfügen, sagen aber nichts, auch auf Anfrage nicht. So hat es den Anschein, als wolle man den Besitzstand der Energiekonzerne in Schutz nehmen.

Wagner: Die Behörden stehen eigentlich in der Pflicht, die bestehenden Strukturen auf der Verteilnetzebene darzustellen und die Öffentlichkeit zu informieren. Stattdessen: Schweigen im Walde und still ruht der See. Es ist davon auszugehen, dass die Behörden ihr Stillschweigen als Instrument gegen die Rekommunalisierungs­bestrebungen handhaben.

Was ist problematisch daran, dass drei Konzerne – Eon, RWE, EnBW – mehr als 50 Prozent der Verträge auf sich vereinigen?

Berlo: Die Konzerne verfügen damit gleichzeitig – und das seit vielen Jahrzehnten – über ein riesiges Know-how und Erfahrungswissen in Sachen Konzessionsvergabe, Konzessionsverträge und Verhandlungsführung. Bei Vergabeverfahren sind sie den einzelnen Städten und Gemeinden haushoch überlegen.

Wagner: Diese kollektive Marktmacht wird auch für Lobbyarbeit genutzt. Das Energiewirtschaftsgesetz ist bereits mehrfach im Sinne der großen Stromkonzerne novelliert worden. Der Einfluss und die Anzahl der Konzernlobbyisten im Bundestag ist sehr groß. Die Städte und Gemeinden sind die Leidtragenden, weil deren Entscheidungsspielräume bei Konzessisonsvergaben stark eingeschränkt wurden.

Müsste das Kartellamt nicht einschreiten? Zumindest im Strombereich, wo die drei Konzerne sogar einen Anteil von mehr als 60 Prozent auf sich vereinigen?

Berlo: Das Bundeskartellamt beziehungsweise die Bundesnetzagentur müsste im ersten Schritt die Zahlen offenlegen. Das heißt, die Öffentlichkeit müsste darüber informiert werden, wie viele Strom- und Gaskonzessionen Eon, RWE und EnBW jeweils besitzen. Anschließend wäre vom Bundeskartellamt die Prüffrage zu stellen, ob und inwieweit hier nicht der Tatbestand der kollektiven Marktbeherrschung nach Paragraf 18 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen vorliegt.

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Wagner: Wir sagen uns, es kann nicht sein, dass die Behörden bei Konzessionsvergaben allein den Kommunen eine marktbeherrschende Stellung zuweisen, weil sie über das Wegerecht verfügen. Die drei Stromkonzerne sind als Altkonzessionäre ebenfalls marktbeherrschend. Und zwar aufgrund ihrer Marktmacht, ihres Konzessions-Knowhows und wegen ihrer detaillierten Kenntnisse der netzrelevanten Daten.

Was sagt eigentlich das Bundeswirtschaftsministerium als Aufsichtsbehörde dazu?

Berlo: Das Ministerium hält sich nach unserer Wahrnehmung bislang zu sehr aus diesem Thema heraus und lässt den nachgeschalteten Bundesbehörden weitgehend freie Hand.

Wagner: Die Bundesbehörden müssten angewiesen werden, beim Verteilnetzgeschäft für Strom und Gas die notwendige Transparenz zu schaffen. Dabei ist es auch ein Unding, dass sich Bundesbehörden wie Bundeskartellamt und Bundesnetzagentur aus fadenscheinigen Gründen als dezidierte Rekommunalisierungsgegner bekennen. Das passt nicht zusammen mit dem energiepolitisch erklärten Postulat, mehr Wettbewerb um die örtlichen Verteilnetze schaffen zu wollen. Das Bundeswirtschaftsministerium müsste hier ebenfalls tätig werden und dafür sorgen, dass sich die Behörden neutral verhalten und das Energiewirtschaftsgesetz so geändert wird, dass beim Auslaufen von Konzessionsverträgen ein fairer Wettbewerb um die Neuvergabe stattfinden kann.

Seit einigen Jahren denken Kommunen verstärkt über eine Rekommunalisierung ihrer Energieversorgung nach. Mit welchen Schwierigkeiten sind sie dabei konfrontiert?

Berlo: Die Altkonzessionäre verfügen über umfangreiche Strategien zur Besitzstandswahrung. Die Netze sind quasi der letzte Bereich, mit dem sie Geld verdienen. Ansonsten haben die großen Energiekonzerne mit Milliardenverlusten und wegbrechenden Gewinnen zu kämpfen. Da ist es nicht verwunderlich, dass sie gegenüber den Gemeinden eine Drohkulisse aufbauen und sämtliche Regelungslücken im Energiewirtschaftsgesetz für sich nutzen. Bei ihnen gilt zurzeit die Parole: "Kampf um jede Konzession".

Wo sind denn die Lücken in den gesetzlichen Bestimmungen?

Berlo: Der im Energiewirtschaftsgesetz festgesetzte Nichtdiskriminierungsgrundsatz bietet ein großes Einfallstor für oft jahrelange Rechtsstreitigkeiten. Danach muss die Gemeinde belegen, dass sie ihr eigenes Unternehmen gegenüber anderen Mitbewerbern im Vergabeverfahren nicht bevorzugt hat. Schon nach einem Jahr kann der Altkonzessionär bei schwebenden Vergabeverfahren die Zahlung der Konzessionsabgabe einstellen, was die Gemeinde dann unter einem enormen – auch finanziellen – Druck setzt.

Wagner: Kommunale Belange bei Netzübernahmen werden durch den gesetzlichen Ordnungsrahmen eindeutig diskriminiert und unbestimmte Regelungen im Sinne der Altkonzessionäre ausgelegt. Vereinfacht kann man sagen, dass die in Artikel 28 des Grundgesetzes garantierte kommunale Selbstverwaltung gefährdet ist.

Bundeskartellamt und Monopolkommission haben sich in den vergangenen Jahren deutlich gegen Rekommunalisierungen ausgesprochen. Mit welchen Argumenten?

Berlo: Man kann sagen, dass sich inzwischen ein regelrechtes Netzwerk gegen Rekommunalisierungen gebildet hat, dem auch namhafte Behörden und Institutionen angehören. Mit Presseerklärungen, Gutachten und Stellungnahmen wird hier ganz offensiv Meinungsbildung betrieben.

Wagner: Da wird dann beispielsweise behauptet, dass Rekommunalisierung zu einer "Zersplitterung der Verteilernetzlandschaft" führe, die dann gegenüber großen Netzverbünden wesentlich ineffizienter sei, oder es wird der scheinbare Beleg gebracht, dass Rekommunalisierungen in den Gemeinden nicht die erhofften Effekte brächten. Solche Meldungen führen bei den meist ehrenamtlichen kommunalen Entscheidungsträgern zu Verunsicherung.

Wie stichhaltig sind solche Argumente?

Berlo: Keine dieser Behauptungen lässt sich in der Realität belegen; im Gegenteil. Eine Untersuchung der Professoren Joachim Müller-Kirchenbauer und Uwe Leprich zeigt, dass die vom Bundeskartellamt, von der Netzagentur und der Monopolkommission befürchteten Ineffizienzen bei kleinen Verteilnetzbetreibern definitiv nicht nachzuweisen sind. Es ist vielmehr von Netzübernahmen großer Betreiber bekannt, dass danach vielerorts erhebliche Wartungs- und Instandhaltungsdefizite festgestellt wurden.

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Eon, RWE und EnBW fahren seit einiger Zeit hohe Verluste ein. Mit den Netzen lässt sich aber immer noch sehr gutes Geld verdienen, also kämpfen die Konzerne um jede Konzession. (Foto: Matthias Rietschel)

Wagner: In unserer eigenen Studie zeigen wir, dass Stadtwerkegründungen und Rekommunalisierungen sehr wohl dazu führen, dem Primat der kommunalen Energiepolitik wieder mehr Geltung zu verschaffen. Die Ziele von Rekommunalisierungen sind erreichbar.

Ende 2013 urteilte der Bundesgerichtshof, Gemeinden müssten "diskriminierungsfrei und transparent" entscheiden, wer die Konzession für ihr Stromnetz bekommt. Ein "fiskalisches Interesse" allein reiche nicht. Das klingt doch gut. Was ist dagegen denn einzuwenden?

Berlo: Das Urteil bedeutet, dass die berechtigten Interessen einer Gemeinde, vom steuerlichen Querverbund zu profitieren, Arbeitsplätze und Wertschöpfung zu schaffen, die Einnahmesituation des kommunalen Haushalts zu verbessern et cetera, nicht berücksichtigt werden dürfen. Fiskalisch geht es hier dann ausschließlich um die Höhe der Konzessionsabgabe, und die ist durch die Konzessionsabgabenverordnung bereits geregelt. Hier zahlen quasi alle Netzbetreiber die höchsten zulässigen Sätze. Die Vorgabe von streng netzbezogenen Kriterien diskriminiert die berechtigten Interessen der Kommunen. Der neoliberale Wettbewerbsgedanke wird somit über die Entscheidungsfreiheit der demokratisch gewählten Kommunalpolitiker gesetzt.

Die Stadt Titisee-Neustadt in Südbaden hat Klage beim Bundesverfassungsgericht eingereicht, nachdem das Kartellamt gegen die Rekommunalisierung des Stromnetzes vorgegangen war. Wie sehen Sie die Erfolgsaussichten der Klage?

Wagner: Titisee-Neustadt hat aus guten Gründen eine Verfassungsbeschwerde eingereicht. Dass Kriterien wie Bürgerbeteiligung, Bürgernähe, ökologische Energieversorgung, Schaffung von Arbeitsplätzen oder regionale Wertschöpfung bei der Konzessionsvergabe nicht berücksichtigt werden dürfen, ist eine starke Einschränkung der kommunalen Selbstverwaltung. Doch wie die Erfolgsaussichten sind, kann leider nur mit einer alten Juristenweisheit beantworten werden: Vor dem Richter und auf hoher See sind wir in Gottes Hand.

Was können Kommunen tun, damit sie zum Schluss nicht vor Gericht landen, wenn sie ihre Energieversorgung wieder in die eigenen Hände genommen haben?

Berlo: Ein rechtssicheres Verfahren ist derzeit kaum möglich. Mit jeder neuen Rechtsprechung treten neue juristische Unsicherheiten auf. Wenn der Altkonzessionär klagt, sein Netz einfach nicht abgibt oder Mondpreise dafür verlangt, landet man unweigerlich vor Gericht.

Das ist aber nichts, wovor sich Gemeinden fürchten müssen. Die Entscheidungsträger sollten sich von eventuellen Rechtsstreitigkeiten, fadenscheinigen Argumenten von Rekommunalisierungskritikern und entsprechend negativen Expertisen nicht vorschnell entmutigen lassen. Sie sollten vielmehr ihr Vorhaben konsequent weiterverfolgen und sich juristischen und energiewirtschaftlichen Sachverstand holen.

Interview: Verena Kern

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